I SAB/Wa 304/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] nr hip. [...], w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz M,. G. i M. G. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. G. i M. G. pismem z [...] czerwca 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], uchyliło własną decyzję z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], oraz w punkcie pierwszym stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1968 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz dawnego właściciela W. S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W., przy ul. [...] dawny nr [...], w odniesieniu do części gruntu stanowiącego obecnie działkę nr [...] z obr. [...], wydanej po rozpatrzeniu wniosku z [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Powyższy wniosek z [...] czerwca 1948 r. podlegał zatem powtórnemu rozpoznaniu w odniesieniu do części gruntu stanowiącego obecnie działkę nr [...] z obr. [...], a przedmiotowa decyzja z [...] czerwca 2016 r. została przedłożona Prezydentowi [...] [...] czerwca 2016 r. M. G. i M. G. pismem z [...] listopada 2016 r. zwrócili się do Prezydenta [...] o rozpoznanie wniosku z [...] czerwca 1948 r., wobec wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Prezydent [...] [...] stycznia 2017 r. otrzymał akta administracyjne sprawy. M. G. i M. G. pismem z [...] października 2017 r. skierowali do Wojewody [...] ponaglenie w związku z niezałatwieniem przez Prezydenta sprawy w terminie. Prezydent [...] pismami z [...] lutego 2018 r. wystąpił do Ministerstwa Finansów o udzielnie informacji, czy przedmiotowa nieruchomość objęta została umowami indemnizacyjnymi oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o potwierdzenie, czy [...] czerwca 1948 r. został złożony przez uprawnione osoby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie stosowanego rozstrzygnięcia do trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Prezydent [...] pismem z [...] września 2018 r. zwrócił się do pełnomocnika J. P. nadesłanie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 2014 r. sygn. akt VII [...] oraz wyjaśnienie, kto nabył spadek po J. P. w części dotyczącej nieruchomości położonych w Polsce. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strony skarżąca wskazała, że Prezydent nie podjął żadnych kroków w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie. Wskazując na podjęte w sprawie czynności, stwierdził, że prowadzi bardzo dużo spraw z zakresu roszczeń przedwojennych właścicieli nieruchomości [...]. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, często nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 149 § p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.", wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r.) definiuje bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przed tą datą w doktrynie i judykaturze wskazywano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do części gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowiącego obecnie działkę nr [...] z obr. [...], zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Konieczność rozpoznania wniosku dekretowego, złożonego [...] czerwca 1948 r., wynikła ze stwierdzenia, decyzją z [...] czerwca 2016 r., nieważności orzeczenia co do części gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowiącego obecnie działkę nr [...] z obr. [...], które go uprzednio rozstrzygnęło. Pomimo upływu ponad dwóch lat od wydania rozstrzygnięcia w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności Prezydent [...] nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do części gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowiącego obecnie działkę nr [...] z obr. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, od dnia otrzymania decyzji z [...] czerwca 2016 r. Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postepowanie przez okres ponad dwóch lat nie zakończył sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ pierwsze czynności pojął dopiero [...] lutego 2018 r., a więc po ponad półtorarocznej bezczynności oraz wniesieniu ponaglenia przez skarżących. Kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero [...] września 2018 r., a więc po wniesieniu przedmiotowej skargi. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, zaakceptowanie przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób, który miał miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k.p.a.. Pamiętać przy tym trzeba, że przepisy art. 35 i 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem właściwych działań organu w sprawie, Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlegała oddaleniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).