I SAB/Wa 305/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu 4 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. B., A. M., M. M., M. S., A. G., M. M., A. M. i E. Z. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] listopada 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydenta [...] z [...] lutego 1950 r. nr [...], w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o którym mowa w pkt 1, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. B., A. M., M. M., M.S., A. G., M. M., A. M. i E. Z. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...], reprezentowani przez radcę prawnego [...], wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Ministra Rozwoju i Technologii), w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r., Nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1950 r., Nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] listopada 2011 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął przekazany przez SKO w [...] (zgodnie z właściwością rzeczową) wniosek [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950r., Nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1950 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. [...]. Na przestrzeni lat organ podejmował działania zmierzające do pozyskania materiałów dowodowych potrzebnych do załatwienia sprawy. Jednocześnie ustalała strony postępowania lub ich następców prawnych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak dokumentów spadkowych po [...], byłym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości oraz po [...], właścicielce lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Po ustaleniu spadkobierców ww osób, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. organ podjął postępowanie. Od połowy 2019 r. do chwili obecnej trwa ustalanie kolejnych spadkobierców zmarłych stron postępowania. W dniu [...] sierpnia 2021 r. do Prezydenta [...] wpłynęło wezwanie [...], do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. W związku z niezakończeniem sprawy, w dniu [...] września 2021 r. [...] reprezentowani przez radcę prawnego [...], wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Ministra Rozwoju i Technologii), w przedmiocie rozpoznania wniosku stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1950 r. Skarżący wnieśli o: 1. wyznaczenie organowi maksymalnie miesięcznego terminu na wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ww. decyzji dekretowych odmawiających przyznania prawa własności czasowej do spornej nieruchomości, 2. rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym 3. stwierdzenie, że bezczynność organu oraz przewlekle prowadzenie sprawy przez organ jest zawinione; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. 5. zasądzanie od organu zwrotu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. Skarżący wskazali, że projekt decyzji ówczesnego Ministra Inwestycji i Rozwoju został wydany w dniu [...] sierpnia 2019 r. ([...]) w sprawie rozpatrzenia wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. oraz utrzymanego w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1950 r. Zatem już w dniu [...] sierpnia 2019 r., organ uznał, że istnieje możliwość zakończenia sprawy wydaniem decyzji. Pomimo tego od 2 lat nie doszło do wydania rozstrzygnięcia. Z uwagi na bezczynność i przewlekłość organu nie można było skończyć sprawy albowiem dochodziło do śmierci poszczególnych stron postępowania oraz konieczności zapewnienia udziału ich następców w postępowaniu. W dniu 1 sierpnia 2019 r., wszystkie strony postępowania były ustalone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ opisał wszelkie czynności jakie podejmował w sprawie i wyjaśnił, że opóźnienia w rozpoznaniu wniosku wynikały przede wszystkim z konieczności ustalenia wszystkich stron postępowania. Podkreślił, że na przeszkodzi w rozpoznaniu sprawy nadal stoją niezakończone postępowania spadkowe. Minister podniósł również, że mając na uwadze obecny stan prawny, podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Tym samym postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, powinien ocenić, czy załatwiając sprawę, organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem, że Minister nie rozpoznał dotychczas wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa Nr [...] z dnia [...] listopada 1950r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1950 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. [...] i nie wydał w sprawie stosownego rozstrzygnięcia, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji). Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na uwadze, że ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, nadano nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie ze znowelizowanym przepisem, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło 30 lat nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z kolei z art. 2 pkt 2 ww. ustawy zmieniającej wynika, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją umarza się z mocy prawa. Zatem hipotetycznie w sytuacji gdyby w dalszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z lat 50 – tych XX wieku, sąd administracyjny prawomocnie uchylił decyzję wydaną w oparciu o wniosek strony skarżącej złożony w 2009 r., to na podstawie powyższej regulacji organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania z mocy prawa. Z tych przyczyn Sąd uznał, że termin jednego miesiąca będzie terminem wystarczającym do zakończenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wskazał, w związku z wprowadzoną zmianą ustawy – kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a co za tym idzie zakończeniu. Ze stanowiskiem takim Sąd nie może się zgodzić. Nawet ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być bezwzględnie potwierdzone decyzją administracyjną (art. 105 § 1 k.p.a). Organ musi bowiem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania, a więc wydać decyzję deklaratoryjną, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, po otrzymaniu w dniu 3 listopada 2011 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, pierwszą czynnością Prezydenta było zwrócenie się pismem z dnia [...] marca 2012 r. do [...], czy nadal podtrzymują swój wniosek z 2009 r. Po otrzymaniu informacji, w kwietniu 2012 r. w dniu podjął działania mające na celu zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego. Kolejne czynności w sprawie (w liczbie kilkudziesięciu) były podejmowane na przestrzeni lat w kilkumiesięcznych odstępach. Ostatnią czynnością organu było pismo z dnia [...] października 2019 r. skierowane do [...], w którym to organ wzywa do nadesłania dokumentów spadkowych po zmarłej [...]. Akta sprawy wskazują , że po tym piśmie organ zaniechał dalszych działań w sprawie. Wskazać należy, że jeżeli organ miał problemy z prowadzeniem postępowania z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania, głownie z uwagi na toczące się postępowania spadkowe, winien zawieszać postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych. Tymczasem zrobił to raz postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], które podjął po roku postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Jak wynika z akt sprawy o kolejnych zgonach stron postępowania powziął wiadomość we wrześniu 2019 r. Powyższe oznacza, że jedenastoletnia bezczynność w rozpoznaniu wniosku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł za to wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta bowiem, ze względu na swój represyjno-dyscyplinujący charakter, winna być stosowana co do zasady w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu (zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji będzie postępował tak nadal. Takich wniosków zaś w oparciu o analizę akt sprawy obecnie nie sposób wyprowadzić. Wynika to z faktu, że organ na przestrzeni lat skupiał się na gromadzeniu materiału dowodowego jednak sukcesywnie miał problemy z ustaleniem stron postępowania lub ich następców prawnych. Często był uzależniony od dobrej woli stron do których się zwracał o przeprowadzeniu postępowania spadkowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie powyższego trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.