I SAB/Wa 306/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. P., P. v. P. E. i J. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...], d. "[...]", w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B. P., P.v.P. E.i J. P. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2018 r. J. P., P.v.P.E. i B. P. – reprezentowani przez r.pr. Ad. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) odszkodowania za utraconą nieruchomość [...] , położoną przy ul. [...], oznaczoną dawnym nr hip. [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości "[...]". Postępowanie w sprawie odszkodowania za powyższą nieruchomość wszczęte zostało wnioskiem J. P. z [...] lipca 2017 r., który wpłynął do organu [...] lipca 2017 r. Wobec nierozpoznania go w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, J. P. wniósł [...] września 2017 r. do Wojewody [...] ponaglenie. Ponaglenie takie, ponowione zostało następnie przez wszystkich ww. skarżących, pismem z [...] lutego 2018 r. W następstwie rozpoznania pierwszego z nich Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] zobowiązał Prezydenta [...] do zakończenia postępowania w terminie 4 miesięcy od daty doręczenie postanowienia. W związku dalszym brakiem podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie J. P., P. v. P.E.i B.P. wnieśli wskazaną na wstępie skargę, w której domagali się: wyznaczenie Prezydentowi [...] maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o odszkodowanie; przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej wysokości 2000 złotych; zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych; oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że przed wystąpieniem o odszkodowanie B. P. wystąpiła (wnioskiem z [...] marca 1991 r.) o zwrot nieruchomości przy ul. [...] oraz rekompensatę za zabrany i zburzony budynek na tej nieruchomości posadowiony. W związku z czym postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odszkodowania, do czasu rozpoznania ww. wniosku. Przy piśmie z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] przesłał do Sądu postanowienie z [...] stycznia 2019 r. nr [...], którym uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazywał m.in., że pełnomocnik stron przy piśmie z [...] maja 2018 r. sprecyzował, że wniosek z 1991 r. stanowi wniosek o odszkodowanie, a nie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] przewlekłości przy rozpoznawaniu sprawy odszkodowawczej jest uzasadniona. Ta bowiem ma miejsce gdy postępowanie administracyjne prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zachodzi zatem wówczas gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności nie mających znaczenia z punktu widzenia celu postępowania. Okoliczności jakie do jej zaistnienia doprowadziły nie są przeszkodą do stwierdzenia samego faktu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Mają natomiast znaczenie przy ocenie czy opieszałość w postępowaniu była efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Realizacja tej zasady wymaga zatem bez wątpienia właściwej koncentracji czynności dowodowych, których podejmowanie powinna następować bez zbędnej zwłoki. Nie spełnia tego standardu sytuacja, w której po wpłynięciu podania do organu pierwsze czynności procesowe podejmowane dopiero po upływie przeszło dwóch miesięcy, a więc w warunkach, gdy zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa, nawet szczególnie skomplikowana, winna być co do zasady załatwiona. Tymczasem tak właśnie zachował się organ przy rozpoznawaniu wniosku J. P. z [...] lipca 2017 r., wzywając jego pełnomocnika do uzupełnienia o dokumenty warunkujące możliwość nadania mu dalszego biegu w postaci uwierzytelnionych postanowień spadkowych po danych właścicielach nieruchomości, czy zaświadczenia hipotecznego potwierdzającego przynależny im do niej tytuł prawny, dopiero [...] września 2017 r. Wówczas także organ rozpoczął gromadzenie pozostałych dokumentów niezbędnych do merytorycznego rozpoznania podania, występując w tym zakresie do Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...]. Mimo, pozyskania żądanych od strony dokumentów już na początku listopada 2017 r., a ostatnich oczekiwanych dokumentów w styczniu 2018 r., do [...] kwietnia 2018 r. - kiedy zawiesił postępowanie w sprawie - Prezydent [...] zaniechał już jakichkolwiek w niej czynności i to mimo składanych przez strony w trybie art. 37 k.pa. ponagleń. Powyższe czyni zatem zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły zasadnym, co implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Wyznaczając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ów termin (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd uwzględnił skomplikowany, historyczny charakter sprawy rozstrzyganej na gruncie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też zakres postępowania dowodowego, jaki jeszcze będzie musiał zostać przeprowadzony w przypadku potwierdzenia spełnienia przesłanek wydania decyzji pozytywnej. W takiej bowiem sytuacji organ będzie zobligowany do pozyskania dowodu z opinii uprawnionego rzeczoznawcy o wartości utraconej nieruchomości, do której strony będą z kolei mogły wnosić zastrzeżenie. Z tych względów rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania jest, zdaniem Sądu, termin trzymiesięczny, a nie jak domagali się tego skarżący miesięczny. Tak oznaczony termin umożliwia przy tym zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez stronę z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał (co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu). Nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że opieszałość w procedowaniu sprawy była efektem rażącego naruszenia prawa. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Godzi się bowiem zauważyć, że prowadzone w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania odszkodowawcze są ze swej istoty postępowaniami szczególnie skomplikowanymi, a przez to także długotrwałymi. Ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie przy załatwianiu sprawy norm prawa materialnego, wymaga wszak zgromadzenia i analizy przez Prezydenta m.st. Warszawy dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat wcześniej. Dodatkowo w sprawie na tempo jej rozpoznawania rzutować musiała okoliczność złożenia przez jedną ze skarżących przed zainicjowaniem postępowania odszkodowawczego wniosku, którego treść wskazywała na chęć odzyskania nieruchomości w naturze. Rozpoznanie tego żądania miało zaś pierwszeństwo przed postepowaniem odszkodowawczym i to bez względu na to, czy jego materialnoprawną podstawą byłby art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy tez art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Stanowiło więc on przeszkodę obiektywnie uniemożliwiająca zakończenia postępowania, która usunięta została już po zawieszeniu postępowania w efekcie modyfikacji żądania z 1991 r. przez pełnomocnika stron w piśmie z [...] maja 2018 r. Skoro zatem zwłoka w załatwieniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brak jest także podstaw do przyznania, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a,. od organu na rzecz skarżących żądanej sumy pieniężnej. Sankcja ta (podobnie jak przewidziana w tym przepisie grzywna) jest dodatkowym środkiem prawnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka natomiast sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu w powyższym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z klei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.