I SAB/Wa 309/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Pismem z [...] października 2020 r. W.D. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie z wniosku z [...] kwietnia 2014 r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz wniosków o podjęcie zawieszonego postępowania złożonych w toku postępowania - ostatni w dniu [...] lipca 2018 r., w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy położoną w [...] przy ulicy [...] ozn. hip. nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. W.D. wystąpił o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. nr [...]. Postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...], Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za powyższą nieruchomość do czasu przedłożenia przez strony dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach i podanie aktualnych adresów wszystkich stron postępowania. Wyrokiem z 22 czerwca 2016 r., sygn. I SAB/Wa 310/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.D. na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie, w pkt 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2014 r. o odszkodowanie, w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz w pkt 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. uzupełnionym pismem z [...] października 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania oraz wyznaczenie, na podstawie art. 34 § 1 k.p.a., przedstawiciela dla stron nieobecnych tj. C. i W. M.. Wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 27/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.D. na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w pkt 1 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2016 r. uzupełnionego pismem z [...] października 2016 r. o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2 stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3 oddalił skargę w pozostałej części oraz w pkt 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił podjęcia postępowania w sprawie ustalenie odszkodowania za grunt położony w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], zawieszonego postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. wskazując, że nadal nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Pismem z [...] września 2020 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pismem z [...] października 2020 r. skarżący wniósł do sądu skargę na bezczynność Prezydenta w sprawie z wniosku z [...] kwietnia 2014 r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oraz wniosków o podjęcie zawieszonego postępowania złożonych w toku postępowania - ostatni w dniu [...] lipca 2018 r. W skardze zarzucono organowi rażące naruszenie art. 35 § 1 - 3 oraz 36 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że Prezydent naruszył powołane przepisy poprzez ich niezastosowanie. Dopiero bowiem w dniu [...] sierpnia 2020 r. rozpoznał częściowo wnioski skarżącego o podjęcie postępowania złożone [...] czerwca 2016 r., [...] października 2016 r. oraz [...] lipca 2018 r. Niemniej jednak do dnia wniesienia skargi wnioski te nie zostały rozpoznane w zakresie możliwości powołania kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu czy osoby zmarłej. W związku z powyższym, do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności aby zakończyć postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] kwietnia 2014 r., czyli przeszło sześć lat temu. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o: 1) wyznaczenie organowi terminu 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia w niniejszej sprawie na wszczęcie zawieszonego postępowania oraz wydanie merytorycznej decyzji przyznającej odszkodowanie skarżącemu, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ponieważ to już trzecia skarga na bezczynność organu związana z tym samym postępowaniem administracyjnym, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dopiero w trakcie postępowania o stwierdzenie bezczynności organu prowadzonego przez WSA w Warszawie organ podjął pierwszą czynność w sprawie, którą było zawieszenie postępowania o ustalenie odszkodowania. Skarżący podniósł, że już [...] czerwca 2016 r. złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania przekazując wszelkie dokumenty jakie posiadał, a które w sposób bezsprzeczny udowodniają, że jest on spadkobiercą po jednym z właścicieli nieruchomości wraz ze swoim bratem, którego adres oraz pełne dane wskazał w piśmie procesowym. Jednocześnie zwrócił się do Prezydenta o wyznaczenie kuratora dla pozostałych właścicieli nieruchomości, ponieważ nie był w stanie ustalić żadnych danych tych osób czy spadkobierców po tych osobach. Przedmiotowe wnioski skarżący powtórzył [...] października 2016 r. i [...] lipca 2018 r. Niemniej jednak Prezydent znowu nie podejmował żadnych czynności ograniczając się jedynie do wydania w dniu [...] sierpnia 2020 r. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skarżący wskazał, że oczywiście przedmiotowe postanowienie zostało przez niego zaskarżone. Do dnia złożenia skargi organ nie rozpoznał w całości wniosków o podjęcie zawieszonego postępowania oraz ustanowienie kuratora dla pozostałych stron postępowania. Dopiero w wyniku kolejnych skarg na bezczynność oraz nieprzekazanie skargi do sądu czy zażaleń na niedokonanie czynności w terminie Prezydent podejmuje iluzoryczne czynności, a od przeszło sześciu lat nie potrafi merytorycznie rozpoznać prostej sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona i jako taka podlega oddaleniu. We wniesionej do Sądu skardze zarzucono Prezydentowi [...] bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2014 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], nr hip. [...] oraz wniosków o podjęcie zawieszonego postępowania złożonych w toku postępowania o przyznanie odszkodowania – ostatni w dniu [...] lipca 2018 r. Skarżący podniósł, że Prezydent w sposób rażący naruszył art. 35 § 1 - 3 oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Dopiero bowiem w dniu [...] sierpnia 2020 r. rozpoznał częściowo wnioski o podjęcie postępowania złożone w dniach [...] czerwca 2016 r., [...] października 2016 r. oraz [...] lipca 2018 r. Niemniej jednak, zdaniem skarżącego, wnioski te nadal nie zostały rozpoznane w zakresie możliwości powołania kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu czy osoby zmarłej. Tym samym, do dnia wniesienia przedmiotowej skargi organ nie podjął żadnych czynności aby zakończyć postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., a więc przeszło sześć lat temu Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jej podstawowym celem jest ochrona jednostki przed nieuzasadnioną zwłoką organu w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania przez organ stosownego aktu. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takiej sytuacji jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.sa.). Ponadto może – stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzec z urzędu lub na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sama zaś bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ, będąc do tego zobowiązanym, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu. Zatem aby można było mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. musi istnieć - na dzień wnoszenia skargi - zawisła przed organem i będąca w toku sprawa administracyjna, którą jest on zobligowany do załatwienia w przewidzianej w k.p.a. lub przepisach szczególnych formie (decyzji, postanowienia lub innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Z powyższego wynika, że w sytuacji wniesienia skargi już po wydaniu przez organ aktu załatwiającego sprawę, w której rzekomo miał pozostawać on w zwłoce, ewentualnie wydania w tym postępowaniu aktu wstrzymującego bieg określonych w k.p.a. terminów, uwzględnienie skargi nie jest możliwe. Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że zainicjowane przez skarżącego w 2014 r. postępowanie o ustalenie odszkodowania za grunt położony w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] pozostawało - na dzień wniesienia do sądu skargi na bezczynność - od ponad czterech lat zawieszone. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Prezydent [...] zawiesił bowiem przedmiotowe postępowanie do czasu przedłożenia przez strony dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach i podanie aktualnych adresów wszystkich stron postępowania. Z akt administracyjnych wynika również, że postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosków skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania, odmówił podjęcia tego postępowania wskazując, że nie ustała przyczyna jego zawieszenia. Analiza akt sprawy potwierdza również, że pismem z [...] września 2020 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Z powyższego wynika, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] pozostawało formalnie zawieszone. Stosownie zaś do art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 k.p.a.). Niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe skuteczne wniesienie skargi na bezczynność (lub przewlekłość), dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Ponadto, w dacie wniesienia skargi na bezczynność formalnie zostało zakończone postępowanie zainicjowanie wnioskami skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania, co nastąpiło wskazanym wyżej postanowieniem Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. o odmowie podjęcia postępowania. Opisany stan faktyczno - prawny wykluczał zatem możliwość postawienia organowi zarzutu opieszałości, klasyfikowanej czy to jako bezczynność, czy przewlekłość. Stąd też skarga podlegać musiała oddaleniu bez badania zasadności podniesionych w niej zarzutów. W sytuacji gdy w ocenie skarżącego postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. nie odpowiadało prawu, miał on prawo kwestionowania tego orzeczenia w administracyjnym toku instancji, a następnie poddania kontroli sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący z tego uprawnienia skorzystał. Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu nie jest środkiem prawnym, który służy do poddania ocenie zgodności z prawem stosowania prawa materialnego przez organ, który w określony sposób rozstrzygnął sprawę. Tak jak już wyżej wskazano, skarga na bezczynność ma na celu zobowiązanie organu do rozpatrzenia określonego wniosku w sytuacji, gdy organ, pomimo upływu ustawowego terminu określonego w art. 35 k.p.a., nie zakończył postępowania w przewidzianej prawem formie, tj. nie wydał decyzji, postanowienia czy innego aktu. Skarga taka przysługuje zatem gdy organ nie rozstrzygnął o uprawnieniach strony i nie może ona poddać kontroli instancyjnej wyniku dokonanej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawa materialnego. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Z podanych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.