I SAB/Wa 31/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. N., J. N., B. R. i E. L. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących D. N., J. N., B. R. i E. L. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. D. N., J. N., B. R. i E. L. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez adwokata J. S., wstąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako: organ/Prezydent) w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Skarżący wskazali, że mocą decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1956 r., nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do opisanej na wstępie nieruchomości [...] i jednocześnie stwierdzającego o przejęciu wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie na własność Skarbu Państwa oraz utrzymującej w mocy ww. orzeczenie decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...]. Skarżący podnieśli, iż w związku z ww. decyzją nadzorczą Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniosek dekretowy powinien zostać rozpoznany na nowo. Wobec czego pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący zwrócili się do organu o rozpoznanie ww. wniosku z 1948 r. Przy czym z uwagi na bezczynność organu skarżący pismem z dnia [...] września 2016 r. złożyli zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Prezydentowi termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Prezydent nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ani nie poinformował o przyczynach zwłoki i nie wskazał przewidywanego terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o wyznaczenie Prezydentowi terminu do załatwienia sprawy stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent podniósł, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości miała miejsce z powodu ogromnej ilości wniosków oczekujących na rozpoznanie oraz stopnia skomplikowania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie wystąpienie przez skarżących do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność Prezydenta wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" (do czasu nowelizacji kpa która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.), nie zostały zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności ograniczano przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano natomiast prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Przepis art. 37 § 1 pkt 1 kpa definiuje bezczynność organu jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie wobec wydania wspomnianej uprzednio decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] organ powinien ponownie rozpoznać opisany na wstępie wniosek z dnia [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] – czego jednak nie uczynił. Taki stan rzeczy prowadzi do konstatacji, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Zatem na podstawie art. 149 § 1 ppsa Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia powołanego wniosku z dnia [...] czerwca 1948 r. w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia [...] czerwca 1948 r. byli właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] lutego 1956 r., nr [...] rozpoznało ww. wniosek odmownie. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...]. Następnie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia z [...] lutego 1956 r. oraz decyzji z [...] czerwca 1956 r. Zatem w zaistniałych okolicznościach powołany wniosek z 1948 r. powinien przez organ zostać ponownie rozpoznany. Tymczasem organ od [...] grudnia 1992 r. kiedy to wpłynął do niego odpis ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. działania zmierzające do rozpoznania opisanego wniosku podejmował w kilkuletnich odstępach czasu. Pomimo monitów stron postępowania i upływu ponad dwudziestu lat sprawy oraz wyznaczenia przez Wojewodę [...] nowego terminu rozpoznania ww. wniosku (postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]), Prezydent sprawy nie załatwił. Natomiast stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) ([...] zł tytułem wpisu od skargi, [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.