I SAB/Wa 311/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 5 stycznia 2001 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości położone w W. zajęte pod drogi publiczne, oznaczone ewidencyjnie numerami działek [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [ ] m², w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2001 r. L. H., Z. M., E. G., K. S., A. M., M. M. i A. N. wystąpili na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy prowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, m.in. działkę nr [...] z obrębu [...] - ul. [...], działkę nr [...] z obrębu [...] - ul. [...], działkę nr [...] z obrębu [...] – ul. [...], działkę nr [...] z obrębu [...] ul. [...], działkę nr [..] z obrębu [...] ul. [...]. Decyzjami Nr [...] (z dnia [...].05.2011 r.), Nr [...] (z dnia [...].01.2010 r.), Nr [...] (z dnia [...].01.2010 r.), Nr [...] (z dnia [...].04.2011r.), Nr [...] (z dnia [...].11.2009 r.), Wojewoda [...] stwierdził odpowiednio nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętych pod ulice [...]dz. nr [...] (wyodrębnionej z działki [...]), ul. [...] dz. nr [...], ul. [...] dz. nr [...], ul. [...]dz. nr [...] (wyodrębnionej z działki [...]) oraz ul. [...] dz. nr [...] (wyodrębniona z działki nr [...]. W związku z wydaniem powyższych decyzji Prezydent W. podjął kroki zmierzające do rozpoznania złożonego w 2001 r. wniosku. W przypadku działki nr [...] w sierpniu, wrześniu oraz październiku 2011 r. Prezydent występował do Archiwów Akt Nowych w W., oraz podległych sobie jednostek organizacyjnych o dostarczenie dokumentacji związanej z ewentualnym postępowaniem wywłaszczeniowym oraz inwestycyjnym spornej nieruchomości, jak również wskazania, czy wnioskodawcy otrzymali jakiekolwiek odszkodowanie. Jednocześnie pismem z dnia 5 października 2011 r. organ poinformował wnioskodawców (oraz spadkobierców części z nich) o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy terminie oraz planowanym zakończeniu postepowania do końca czerwca 2012 r. Na potrzeby prowadzonego postępowania sporządzony został w dniu [...] listopada 2011 r. operat szacunkowy określający wartość prawa własności nieruchomości nr [...] na kwotę [...] zł. Na wypłatę tak ustalonego odszkodowania byli właściciele wyrazili zgodę, o czym świadczy protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2011 r. W związku z dalszym nierozpoznawaniem sprawy jedna ze stron A. M. (spadkobierczyni wnioskodawczyni Z. M.) wystąpiła do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Wojewoda [...] uwzględnił wniosek i wyznaczył Prezydentowi W. termin na załatwienie sprawy do dnia 31 marca 2013 r. Termin ten nie został dotrzymany. W postępowaniach dotyczących pozostałych działek sytuacja była analogiczna. Tam również Prezydent W. próbował ustalać, czy wobec spornych nieruchomości toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe, kiedy prowadzone były na nich prace inwestycyjnym, jak również ustalenia, czy wnioskodawcy otrzymali jakiekolwiek odszkodowanie. W postępowaniach tych również sporządzone zostały w dniu [...] listopada 2011 r., w dniu [...] listopada 2011 r. oraz w dniu [...] listopada 2011 r. operaty szacunkowe, jak również przeprowadzono w dniu [...] grudnia 2011 r. rozprawy administracyjne, na których strony zgodziły się na zaproponowane przez organ odszkodowanie. Podobnie również, pomimo powiadomienia wnioskodawców o planowanym terminie zakończenia postępowań, żaden z terminów wyznaczanych przez organ nie został dotrzymany. Prezydent W. nie dotrzymał również terminów wyznaczonych mu przez Wojewodę [...] postanowieniami z dnia [...] listopada 2012 r nr [...] (dz. nr [...] i nr [...] (dz. nr [...]) oraz z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] r. (nr [...]) nr [...] (dz. nr [...]). Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. P. D. działający w imieniu własnym oraz A. N., E. G., A. M., M. M., P. M., K. S. i A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia z dnia [...] stycznia 2001 r. o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomości położone w W. zajęte pod drogi publiczne, oznaczone ewidencyjnie numerami działek [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m², [..] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m². Skarżący wskazali, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od wielu lat, a Prezydent [...], choć ma taki obowiązek nie dotrzymuje jakichkolwiek terminów ustawowych, czy też tych wyznaczanych samemu lub przez organ drugiej instancji na załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że podejmował w sprawie wiele czynność mających na celu zakończenie postępowań dotyczących spornych nieruchomości nie mniej jednak z uwagi na dużą ilość toczących się postepowań, nie był w sprawie wydać decyzji. Organ zwrócił również uwagę, że kwoty odszkodowań przyznanych stronom stanowią duże obciążenie dla budżetu W. Prezydent podkreślił jednocześnie, że poinformował skarżących, o planowanym terminie zakończenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Sąd odrzucił skargę P. D., A. N., E. G., A. M., M. M, P. M. i K. S. z uwagi na niewyczerpanie przez nich trybu określonego w art. 37 § 1 Kpa. Do rozpoznania pozostała zatem skarga A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a ppsa. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta W. jest uzasadniona. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie poprzedniczka prawna skarżącej Z. M., pismem z dnia [...] stycznia 2001 r. wystąpiła do Prezydenta W. o wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, m.in. działkę nr [...] z obrębu [...] - ul. [...], działkę nr [...] z obrębu [...] - ul. [...], działkę nr [...] z obrębu [...] – ul. [...], działkę nr [...] z obrębu [...] ul. [...] działkę nr [...] z obrębu [...] ul. [...]. Z analizy dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą z dnia 4 czerwca 2013 r. wynika, że od dnia kiedy decyzje Wojewody [...] stwierdzające nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności spornych nieruchomości stały się ostateczne i od których de facto bieg rozpoczęły terminy załatwienia spraw określone w art. 35 Kpa (tj dla dec. decyzji Nr [...] , dla dec. Nr [...] , dla dec. Nr [...], dla dec. [...]., dla dec. Nr [...], do dnia wyrokowania, organ nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd oceniając aktywność organu w prowadzeniu postępowania (w szczególności z uwzględnieniem okresu po dniu 17 maja 2011 r., czyli dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z Nr 34 poz. 173), doszedł do przekonania, że wprawdzie Prezydent podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże działania te przebiegały niezwykle opieszale, i nie doprowadziły do zakończenia postępowań. Analiza zgromadzonej dokumentacji wyraźnie świadczy o tym, że organ zwracał się do różnego rodzaju instytucji, jak chociażby Archiwum Państwowego, czy też podległych sobie jednostek o nadesłanie potrzebnych dokumentów. Sporządził operaty szacunkowe i przeprowadził rozprawy administracyjne, na których strony zgodziły się na wypłatę zaproponowanego przez organ odszkodowania. Zebrał od stron postępowania potrzebne oświadczenia dotyczące m.in. kwestii związanych z ewentualnie prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym oraz wypłaconym odszkodowaniem. Pomimo zebrania materiału dowodowego, Prezydent w dalszym ciągu nie był w stanie wydać w sprawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, wskazując na dużą ilość prowadzonych spraw z zakresu odszkodowań oraz brak środków w budżecie W. na wypłaty przyznanych odszkodowań. W ocenie Sądu przywołane przez organ okoliczności nie mogą usprawiedliwiać bezczynności Prezydenta W. Ani duża ilość spraw wpływających do organu, ani tym bardziej brak środków finansowych nie mogą stanowić przesłanki do sprzecznego z treścią art. 35 § 3 Kpa powstrzymywania się od wydania decyzji odszkodowawczej. Ponadto wskazać należy, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 Kpa i każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, powiadamiał o tym fakcie strony. Zrobił to dwa razy pismami z dnia 5 października 2011 r. oraz 25 września 2012 r., wyznaczając przy tym terminy (do końca czerwca 2012 r., a następnie do dnia 28 listopada 2013r.), co oznaczało, że góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Skarżąca nie mogąc doczekać się rozpoznania sprawy, wystąpiła do Wojewody [...] z zażaleniami na bezczynność Prezydenta W. W dniu 29 listopada 2012 r. Prezydent W. otrzymał pięć postanowień Wojewody [...] z dnia [...] oraz [...] listopada 2012 r. wyznaczające mu terminy na załatwienie sprawy do dnia 28 lutego 2013 r. (w przypadku działek nr [...], [...], [...]) oraz do dnia 31 marca 2013r. (w przypadku działek nr [...], [...]). Terminu wyznaczonego przez organ drugiej instancji Prezydent W. nie dotrzymał, za to jak wskazuje w odpowiedzi na skargę, pismami z dnia 25 czerwca 2013r. poinformował strony o planowanym zakończeniu postępowania w listopadzie 2013 r. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco prowadził sprawę. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponadto mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie, z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 Kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.