I SAB/Wa 311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Państwowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. D. o kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. D. pismem z dnia 10 marca 2017 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Państwowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r. nr [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta stanowi rażące naruszenie prawa. Wniósł także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że od [...] września 2014 r., tj. od dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego organ nie wydał decyzji w sprawie. Zdaniem skarżącego, jeżeli konieczne jest przeprowadzenie dowodu wymagającego wiadomości specjalnych, to organ powinien dopuścić dowód z opinii biegłego określonej specjalności, a nie domagać się od strony, aby zleciła "prywatnie" przeprowadzenie takiego dowodu. Dodał, że został wezwany do sporządzenia kopii mapy ewidencyjnej granic dawnej nieruchomości oraz o aktualną informację z rejestru gruntów. W ocenie skarżącego, organ powinien także sam uzyskać aktualną informację z rejestru gruntów. Pismem z [...] stycznia 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa żądając wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz podania przyczyn opóźnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w związku z tym, że określenie granic hipotecznych nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] w [...], dawny numer hipoteczny [...], stanowi złożoną czynność związaną z analizą dokumentacji archiwalnej i jest możliwe do wykonania przez geodetę legitymującego się stosownymi uprawnieniami, a Kolegium nie ma możliwości sporządzenia map geodezyjnych we własnym zakresie, pismem z [...] grudnia 2014 r. zwróciło się do wnioskodawców o zlecenie wykonania ww. map i przedłożenia ich do akt sprawy. Kolegium zaznaczyło, że na pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. nie uzyskało odpowiedzi. Dodało, że wnioskodawcy nigdy nie ustosunkowali się do wniosku Kolegium o rozliczenie powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] w obecnych działkach ewidencyjnych, co uniemożliwiło podjęcie dalszych działań. Podniosło, że co do zasady, gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, jednakże strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Państwowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r. nr [...] nie został rozpoznany. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wpłynął do organu w dniu [...] września 2014 r. Pismem z [...] października 2014 r. organ zwrócił się do Prezydenta [...] o przesłanie akt uzupełnionych o dokumenty umożliwiające ustalenie aktualnego stanu dawnej nieruchomości hipotecznej i ustalenie wszystkich stron postępowania. Pismem z [...] listopada 2014 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami poinformowało, że co do informacji z ewidencji gruntów oraz odbitki mapy z naniesionymi granicami dawnej nieruchomości, pismo Kolegium zostało przekazane do Biura Geodezji i Katastru zgodnie z właściwością. Biuro wskazało, że akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości zostaną przekazane do Kolegium po zakończeniu procedury związanej z założeniem ksiąg wieczystych dla trzech lokali w przedmiotowym budynku, prawdopodobnie do końca 2014 r. Biuro Geodezji i Katastru pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformowało organ, że ustawodawca nie przewidział wydawania danych z ewidencji gruntów i budynków w formie informacji. Podało, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla jednostki ewidencyjnej Dzielnica [...] nie figuruje nieruchomość oznaczona dawnym nr hip. nr [...], położona przy ul. [...]. Rozpatrzenie wniosku wymaga zatem rozliczenia dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] w obecnych działkach ewidencyjnych i wskazania konkretnego oznaczenia ewidencyjnego (działek ewidencyjnych i nr obrębu ewidencyjnego). Wskazało, że opracowanie takie może wykonać jedynie jednostka wykonawstwa geodezyjnego. Analiza ta wymaga zbadania wszelkich dokumentów prawnych, geodezyjnych i kartograficznych znajdujących się w archiwach innych komórek administracyjnych, księgach hipotecznych i zbiorach dokumentów prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla [...], dokumentów znajdujących się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], a także w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczyło, że organ prowadzący ewidencję gruntów udostępnia informacje zawarte w operatach ewidencyjnych jedynie w formie wskazanej w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zaznaczyło także, że przepisy nie upoważniają go do sporządzania opracowań zawierających analizę geodezyjno – prawną w celu przekazania wnioskowanych informacji. Z tego względu, Biuro wezwało SKO o doprecyzowanie żądania poprzez wskazanie przedmiotu oraz formy udostępnienia danych zawartych w operacie ewidencyjnym. Zaznaczyło, że brak sprecyzowania żądania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Kolegium wezwało skarżącego do przedstawienia na kopii mapy ewidencyjnej granic dawnej nieruchomości hipotecznej oraz o aktualnej informacji z rejestru gruntów. Jednocześnie poinformowało, że nie ma możliwości sporządzenia map geodezyjnych we własnym zakresie. Wobec braku rozstrzygnięcia, pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa a następnie złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku należało uznać za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi czteromiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Bezspornym w sprawie jest, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpoznało wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Zaznaczyć należy, że od wpływu akt do organu, tj. od dnia września 2014 r. upłynęło ponad 2 lata, a pomimo to organ nie zakończył postępowania w sprawie, a procedowanie zostało zaniechane w grudniu 2014r. Wprawdzie pierwotnie organ podjął działania mające na celu zgromadzenie niezbędnych dokumentów i informacji, jednak działania te pozostały bezskuteczne i zostały zaniechane. Wyznaczając czteromiesięczny termin do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Podkreślić należy, że działania podejmowane przez organ w celu koncentracji materiału dowodowego powinny odbywać się na bieżąco, nie zaś w kilkumiesięcznych lub kilkuletnich odstępach czasu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Stwierdzić zatem należy, że organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny z naruszeniem zasad postępowania, w tym zasady szybkości postępowania. Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że należy jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać ponad 2 letniej zwłoki w wydaniu merytorycznej decyzji oraz znaczne przerwy w podejmowanych przez organ czynnościach, bądź też brak jakichkolwiek działań ze strony organu. Nie zmienia tej oceny także fakt, że organ podjął czynności mające na celu ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Jak wyżej wskazano stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem działań organu w znacznych okresach czasu oraz długość prowadzonego postępowania uzasadniają uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ rażąco naruszył przepisy art. 8, 12, 35 § 3, 36 kpa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i 120 Ppsa orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).