I SAB/Wa 311/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej jako [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (czterech tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] (spadkobierczynie byłego właściciela gruntu nieruchomości [...] S.P.) złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej dawną nieruchomość [...], obecnie oznaczonej jako działka [...], o powierzchni [...]. W uzasadnieniu wyjaśniły, że przedmiotowy wniosek złożony został w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279). W dniu 8 listopada 2014 r., wobec niezałatwienia sprawy w terminie (tj. do dnia 18 kwietnia 2014 r.) skarżące złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 27 kwietnia 2015 r. Jednakże do dnia złożenia skargi organ nie rozpatrzył przedmiotowego wniosku. Skarżące zwracały się do organu z wnioskiem o wydanie decyzji bądź o udzielenie informacji, kiedy decyzja zostanie wydana. Organ pozostawiał powyższe bez odpowiedzi, bądź informował, że sprawa jako zawiła jest nadal w toku. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. (będącym odpowiedzią na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego) organ wskazał, że przeszkodą do wydana decyzji jest brak księgi wieczystej. Przy czym w dniu [...] listopada 2015 r. Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych założył dla rzeczonej nieruchomości księgę wieczystą nr [...] - w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej. Jednakże od 9 listopada 2015 r., a więc od założenia księgi wieczystej, pomimo kierowanych do organu pism, nie podjął on żadnych działań zmierzających do wydania wnioskowanej decyzji. W tej sytuacji skarżące wniosły o zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Przedstawił w ujęciu historycznym dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, że na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] powstała sytuacja, że grunt oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] ma niejednolity stan prawny. W celu wydzielenia gruntu objętego roszczeniem dekretowym zlecono sporządzenie dokumentacji w postaci mapy wraz z wykazem zmian gruntowych i budynków, która została wprowadzona do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego. Wskutek powyższych działań w ewidencji gruntów i budynków zostały wyodrębnione i ujawnione w ewidencji gruntów i budynków działki: nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...], obie działki z obrębu [...]. Grunt oznaczony jako działka nr [...] pochodzi z dawnej nieruchomości hipotecznej położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej numerem hipotecznym [...] i przewidziany jest do regulacji prawnej na podstawie przepisów powołanego dekretu, natomiast grunt oznaczony jako działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. Z uwagi na zmienione dane ewidencyjne uwzględniające wyżej opisany stan prawny i nowopowstałe działki ewidencyjne został złożony i zarejestrowany wniosek do Sądu Rejonowego [...] Ksiąg Wieczystych o odłączenie działki nr [...] z obrębu [...] z księgi wieczystej nr [...] i założenie dla niej nowej księgi wieczystej. W dniu [...] listopada 2015 r. Sąd Rejonowy [...] wpisał nową księgę wieczystą nr [...] dla działki nr [...] z obrębu [...] przewidzianej do regulacji prawnej. Przedmiotowy grunt nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ podkreślił, że skarżące skierowały za pośrednictwem Prezydenta [...] ofertę odpłatnego zbycia na rzecz [...] przysługującego im roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu lub odpłatnej rezygnacji z tych roszczeń na rzecz Miasta lub zawarcia każdej innej ugody, której skutkiem będzie odpłatne przeniesienie praw do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miasta i/lub [...]. Do chwili obecnej do organu I instancji nie wpłynęła informacja o podjętych negocjacjach lub działaniach prawnych w przedmiocie zbycia roszczeń do gruntu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy w dniu [...] października 1948 r. S.P. (którego następcami prawnymi są skarżące), złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej numerem hipotecznym [...]. Wniosek ten został ponowiony przez skarżące m.in. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wniosek ten do dnia orzekania nie został ostatecznie rozpatrzony. Mimo postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wydanego w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie, w którym organ ten wyznaczył Prezydentowi [...] termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 27 kwietnia 2015 r., do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd organ nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, co skutkowało zobowiązaniem przez Sąd organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w zakreślonym terminie. Sąd uznał, że termin 3 miesięcy jest okresem wystarczającym, aby rozpoznać przedmiotowy wniosek. Jednocześnie, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie (1948 r.) oraz całkowity brak jakichkolwiek działań organu zmierzających do zakończenia postępowania pomimo usunięcia przeszkody w postaci braku odrębnej księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości (założonej dnia [...] listopada 2015 r.) i upływu od tego zdarzenia już 3 lat, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Sądowi znany jest z urzędu zarówno fakt, że w sprawy gruntów warszawskich należą, ze względu na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak w niniejszym przypadku wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż zachowanie organu, szczególnie w okresie ostatnich 3 lat, trudno uznać za nakierowane na rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu okoliczności wskazane przez organ nie mogą już stanowić usprawiedliwienia dla braku działań w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał również za zasadny wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny. Kara grzywny ma za zadanie zdyscyplinować organ do zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wysokość grzywny uznał kwotę 4000 złotych. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.