I SAB/Wa 312/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2001 r. oraz decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. W skardze Miasto [...]zarzuciło organowi naruszenie: 1) art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 4, art. 61a § 1 i art. 158 § 1 kpa poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych na skutek wniosku Miasta [...] z [...] marca 2018 r.; 2) art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 kpa poprzez brak załatwienia sprawy nieważnościowej w terminach ustawowych i brak skierowania zawiadomienia o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie; 3) art. 12 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez brak wnikliwego i szybkiego działania organu i brak załatwienia sprawy. Wobec tego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia rozpatrującego wniosek z [...] marca 2018 r.; 2) stwierdzenie, że SKO w [...] dopuściło się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z [...] marca 2018 r. Miasto [...] wystąpiło o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji, wydanych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 ust. 1 i art. 11 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 141 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z [...] czerwca 2018 r. poinformowało Miasto [...], że wobec braku akt sprawy nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe. Wszczęcie tego postępowania Kolegium rozważy po otrzymaniu kompletnej dokumentacji. Ponagleniem z [...] lipca 2018 r. Miasto [...] zwróciło się do Kolegium o wszczęcie na jego wniosek postępowania nadzorczego w sprawie i wydanie w nim stosownego rozstrzygnięcia na podstawie z art. 158 § 1 kpa. Odpowiadając na to ponaglenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w piśmie z [...] lipca 2018 r. podało, że potraktowało pismo Miasta [...] jako formę zasygnalizowania okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu. Zdaniem organu w treści tego pisma brak wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. Osoba podpisująca pismo nie wykazała uprawnienia do reprezentowania Miasta [...] w postępowaniach administracyjnych. Poza tym Kolegium wskazało, że gmina, której organ wydał w sprawie decyzję nie ma prawa inicjowania postępowań nadzorczych. Zatem organ nadzoru w pierwszej kolejności musi ocenić legitymację Miasta [...] do inicjowania postępowań nadzorczych. Dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu tej kwestii możliwe będzie badanie sprawy, co do meritum. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie, podnosząc że Miasto [...] nie jest stroną postępowania nieważnościowego i nie ma legitymacji skargowej, ponieważ organ tej gminy wydał decyzje będące przedmiotem postępowania nadzorczego. Poza tym Kolegium wskazało, że osoba podpisująca wniosek nieważnościowy i ponaglenie nie wykazała umocowania do reprezentowania Miasta [...]. Do pisma inicjującego postępowanie nie zostały załączone akta własnościowe, ani nawet kwestionowane decyzje. Wobec tego niepoważne jest domaganie się wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Przedmiotem skargi Miasta [...] jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] polegająca na braku rozpoznania wniosku Miasta [...] o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji dekretowych, tj. decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] czerwca 2001 r. oraz decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. W pierwszej kolejności, wobec sformułowanego przez organ stanowiska o niedopuszczalności skargi, z uwagi na nieprzysługiwanie Miastu [...] statusu strony w sprawach nadzorczych dotyczących decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r., zauważyć wypada, że ta okoliczność nie mogła być determinująca przy ocenie dopuszczalności wniesienia przez ów podmiot skargi na bezczynność organu przy samym rozpoznawaniu podania mającego postępowanie w tej sprawie inicjować. Istotą skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", jest zwalczanie stanu opieszałości organu polegającej na braku procesowej reakcji na zgłoszone przez określony podmiot żądanie w sprawie należącej do jego kompetencji. Reakcja ta zaś winna nastąpić także wówczas, gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa bądź zachodzą, co do tego, zasadnicze wątpliwości. Nie istnieją bowiem w procedurze administracyjnej przepisy, które zwalniałyby organ, w tego typu sytuacji, z obowiązku zajęcia w przedmiocie złożonego podania stanowiska w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Ten z kolei, w zależności od okoliczności sprawy, może przybierać formę decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną, co do jej istoty (w sytuacji uznania, że podmiot inicjujący postępowanie ma w nim status strony) bądź mieć charakter wyłącznie formalny, jak np. wydane na podstawie art. 61 § 1a kpa postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, gdy w ocenie organu taki status nie przynależy wnioskodawcy. Tylko takie podejście do problemu legitymacji skargowej w sprawach wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania pozwala na zabezpieczenie praw osób inicjujących postępowanie przed arbitralnym i pozaprocesowym określaniem ich sytuacji prawnej w sprawie, a w konsekwencji także pochopnym zaniechaniem jej procedowania. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszony w odpowiedzi na skargę problem braku wykazania umocowania do podpisania ponaglenia Sąd zwraca uwagę, że ponaglenie zostało podpisane przez pracownika jednostki organizacyjnej Urzędu [...] z upoważnienia Prezydenta [...] i wywołuje skutek w postaci wyczerpania środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi (art. 52 § 1 i 2 ppsa). Takie upoważnienie organ może wydać pracownikowi urzędu obsługującego organ (art. 268a kpa). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność istotny jest fakt wniesienia tego rodzaju (podpisanego) podania przed wniesieniem skargi na bezczynność. Późniejsze losy ponaglenia w zakresie wyjaśnienia jego braków formalnych lub oceny jego merytorycznej zasadności (co pozostaje w gestii organu) są bez znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność. Z tych względów żądanie odrzucenia skargi nie mogło być skuteczne. Przechodząc zaś do oceny zasadności skargi, zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy rozpoznawaniu jego podania z [...] marca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych pozostaje w zwłoce, którą kwalifikować należy jako stan bezczynności. Z tą mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów stan taki zaistniał, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w podjęciu aktu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 kpa). Według natomiast art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. We wskazanym zatem okresie, co do zasady, winno być przeprowadzone zarówno czynności weryfikujące stronę formalną podania w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, jak i wydany akt kończący postępowanie nim wywołane. Tymczasem do dnia wydania niniejszego wyroku w sprawie wywołanej wnioskiem Miasta [...] żadne czynności procesowe, zmierzające do załatwienia wniosku z [...] marca 2018 r., czy też akty kończące postępowania nieważnościowe nie zostały podjęte choć - zważywszy na datę wpływu żądania do organu ([...] marca 2018 r.) - winno to nastąpić, co do zasady, najpóźniej do 14 maja 2018 r. Co więcej organ ów nie uznawał, że takowe czynności lub akty w ogóle winny być podejmowane. Kolegium wyszło z błędnego założenia – jak można wnioskować z treści wyjaśnień kierowanych do wnioskodawcy w pismach z [...] czerwca 2018 r. i [...] lipca 2018 r. - że wystąpienie Miast [...] stanowi sygnalizację dostrzeżonego problemu zgodności z prawem decyzji dekretowych tego organu, uzasadniające ewentualne wszczęcie w sprawie tych decyzji postępowań nieważnościowych z urzędu, a nie jako żądanie wszczęcia tych postępowań na wniosek strony. Oznacza to, że w stanie bezczynności SKO w [...] pozostaje niespełna 12 miesięcy, co implikuje po stronie Sądu obowiązek stwierdzenia tego faktu (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a ppsa). Ustalając termin w jakim organ będzie zobligowany do podjęcia czynności procesowych lub wydania aktów kończących postępowania nadzorcze, Sąd wziął pod uwagę, że podjęcie działań przez organ nie jest uwarunkowane uprzednim prowadzeniem skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, czy czasochłonnego gromadzenia materiału dowodowego. Z tego względu Sąd ocenił, że wystarczającym do rozpoznania wniosku nieważnościowego będzie termin 1 miesiąca, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 ppsa). Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że mimo jej rozmiarów (niespełna 12 miesięcy), nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 kpa, zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działania ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Brak podjęcia działań w zakresie załatwienia wniosku z [...] marca 2018 r. wynikał z braku w dyspozycji Kolegium akt sprawy nieruchomości [...] przy ul. [...], będących w dyspozycji Ministra Inwestycji i Rozwoju (pisma Prezydenta [...] z [...] czerwca 2018 r i [...] września 2018 r.). Poza tym zwłoka organu nadzoru wynikała z przyjęcia określonego, choć błędnego, poglądu na temat intencji wnioskodawcy, co do złożenia podania z [...] marca 2018 r. jedynie jako sygnalizacji wszczęcia przez Kolegium postępowania nieważnościowego z urzędu. W niniejszej sprawie organ nadzoru winien wyjaśnić, czy wniosek nieważnościowy spełnia wymogi formalne, tj. czy został podpisany przez osobę mającą umocowanie do reprezentowania Miasta [...]w postępowaniach nieważnościowych, toczących się względem decyzji dekretowych. Następnie, jeżeli okaże się, że ów wniosek został prawidłowo podpisany, Kolegium winno ocenić legitymację Miasta [...], w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 61a § 1 kpa, do wszczęcia postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. Z tych powodów Sąd nie dostrzegł obecnie potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu w celu przymuszenia go do zakończenia postepowania, przez nałożenie grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 ppsa. W związku z czym żądanie skargi w tym przedmiocie Sąd uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa orzeczono, jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw z art. 120 ppsa.