I SAB/Wa 312/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku M. S.poprzez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie niezałatwienia jej wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 34 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096, ze zm., dalej jako "kpa"), poprzez nieustalenie i nieprzyznanie kuratorowi wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych w sprawie. Podniosła, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] została ustanowiona kuratorem celem reprezentowania nieznanego z miejsca pobytu K. M., w ramach postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 27 ust. 7 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ustanowienie kuratora nastąpiło na wniosek organu administracji publicznej - Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na wniosek o przyznanie wynagrodzenia, skarżąca otrzymała jedynie pisemną informację, że została jej przyznana jednorazowa nagroda za sumienne wykonywanie obowiązków pracownika MOPS-u. Formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów powinno być postanowienie, co wynika z art. 264 § 1 kpa. Prezydent Miasta [...] nie wydał postanowienia o kosztach. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uznanie uprawnienia, tj. ustalenie i przyznanie kuratorowi wynagrodzenia wraz ze zwrotem wydatków w sprawie wszczętej na podstawie art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że przyznanie wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego, gdyż dotyczy relacji między organem a osobą trzecią, pełniącą funkcję pomocniczą w postępowaniu zasadniczym prowadzącym do wydania decyzji. Nie ma podstaw prawnych, aby organ przyznał skarżącej wynagrodzenie na podstawie art. 264 § 1 kpa. Ponadto przyznanie wynagrodzenia skarżącej jest niezasadne gdyż, podczas pełnienia funkcji kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu skarżąca nie ponosiła kosztów związanych z postępowaniem administracyjnym, a czynności przez nią wykonywane były w godzinach pracy jako pracownika MOPS-u w [...]. Ponadto skarżąca otrzymała w latach 2012-2015 nagrodę roczną, której wysokość była wyższa od innych pracowników ze względu na pełnienie funkcji kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,m ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie wydania innego niż decyzja lub postanowienie aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. – przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionemu na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 kpa. Wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 kpa, należy do kosztów postępowania administracyjnego (por. uchwałę z 9 lutego 1989 r., sygn. III CZP 117/88, publ. OSNC 1990/1/11). Oznacza to, że organem właściwym do ustalenia i wypłaty wynagrodzenia jest organ administracji prowadzący postępowanie zasadnicze, którym w tej sprawie jest Prezydent Miasta [...]. Stosunek prawny istniejący między organem administracji a przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Jakkolwiek przepisy kpa ani inne przepisy szczególne nie określają ani wysokości tego wynagrodzenia ani zasad i trybu jego przyznawania, to nie oznacza to, że takie wynagrodzenie nie przysługuje przedstawicielowi. Odmienne stanowisko nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2636/12. W konsekwencji należy przyjąć, że ustalenie wysokości wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych powinno nastąpić w drodze analogii poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 536). Przywołana uchwała SN z 9 lutego 1989 r. wykluczyła wprawdzie zastosowanie wprost przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. nr 27, poz. 197 ze zm.), jednakże dotyczyło to właściwość sądu powszechnego. Tym samym, stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy nie stanowi przeszkody do zastosowania tych przepisów przez organ administracji publicznej odpowiednio, w drodze analogii, w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej w zakresie zasad przyznawania wynagrodzenia przedstawicielowi nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionemu na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 kpa. Powyższe oznacza, że Prezydent Miasta [...] jest zobowiązany do ustalenia wysokości wynagrodzenia dla przedstawiciela nieznanego z miejsca pobytu K. M. w drodze analogii poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Ustalenie takiego wynagrodzenia powinno nastąpić w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wadliwe jest zatem stanowisko Prezydenta Miasta [...] wyrażone w piśmie z [...] stycznia 2019 r., a następnie podtrzymane w odpowiedzi na skargę, że nie ma podstaw prawnych do wypłaty wynagrodzenia dla przedstawiciela nieznanego z miejsca pobytu. Organ, powołując się na prawomocny wyrok WSA w Kielcach z 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 40/16, wyprowadza z tego orzeczenia błędne wnioski. Jakkolwiek słusznie organ wskazał, że nie ma podstaw do przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego w trybie art. 34 § 1 kpa na podstawie art. 264 § 1 kpa, to organ pomija całą argumentację wyrażoną w powołanym przez niego wyroku WSA w Kielcach z 20 lipca 2016 r. W wyroku tym Sąd przyjął, że przedstawiciel osoby nieobecnej jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, czerpie swój mandat do działania z orzeczenia sądu powszechnego i posiada uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia, które jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań. W konsekwencji Sąd wyraził jednoznaczne stanowisko, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Skoro zatem Prezydent Miasta [...] nie załatwił wniosku skarżącej z [...] stycznia 2019 r. o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków poniesionych w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (nie wydał aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), to koniecznym było zobowiązanie organu do rozpatrzenia takiego wniosku w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy poprzez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej. W sprawie brak było jednak wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Analiza okoliczności sprawy, a w szczególności brak jednoznacznego określenia w przepisach prawa zasad i trybu przyznawania wynagrodzenia dla przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, nie daje podstaw do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie było również wystarczających podstaw do orzeczenia o istnieniu uprawnienia do wynagrodzenia na podstawie art. 149 § 1b P.p.s.a., bowiem nie można uznać, że zachodzą nie budzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności stanu faktycznego sprawy. Określenie wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków wymaga w pierwszej kolejności ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości szeregu okoliczności, w tym nakładu pracy kuratora oraz wysokości poniesionych przez niego uzasadnionych wydatków. Zatem w tym zakresie skarga podlega oddaleniu. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a (pkt 4 sentencji).