I SAB/Wa 313/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gmina Miasta [...] (dalej jako "skarżąca") pismem z 16 sierpnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tym gruncie; zarzucając mu naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "K.p.a.". W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 7 listopada 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Prezydent Miasta [...] złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. Podkreśliła, że mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a. Minister nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W związku z zaistniałą zwłoką pismem z 10 maja 2021 r. zwróciła się o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy, a następnie pismem z 10 września 2019 r. wystąpiła do Ministra z ponagleniem, wyczerpując przewidziany przepisami prawa tryb umożliwiający wystąpienie z przedmiotową skargą. W tym stanie rzeczy wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu ponieważ Minister rozstrzygnął przedmiotową sprawę zgodnie z żądaniem podniesionym w skardze. Podał, że postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., w części dotyczącej działek nr [...]. Natomiast decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] stwierdził, że ww. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (powstałych z działki nr [...]), nr [...], nr [...] (powstałych z działki nr [...]), nr [...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (powstałych z działki [...], powstałej z podziału działki nr [...] oraz z działki nr [...] powstałej z działki nr [...], a wcześniej z działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z działki nr [...]), została wydana z naruszeniem prawa, została wydana z naruszeniem prawa; oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]). W następstwie powyższego skarżąca pismem z 14 października 2021 r. podtrzymała wniesioną skargę, uznając jednak, że wniosek o zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności jest bezzasadny. Jednocześnie podniosła, że nowelizacja przepisu art. 156 § 2 K.p.a. wprowadziła przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci upływu czasu dla wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji (m.in. wydania decyzji z naruszeniem prawa), a nie przesłanek wybranych. Podkreślając, że do momentu nowelizacji K.p.a. nie było ograniczeń czasowych co do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, bezczynność organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego pociągnęła za sobą istotne konsekwencje prawne, tj. niemożność stwierdzenia nieważności ww. decyzji i konieczność stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wskazała, że Minister w decyzji z [...] września 2021 r. nie mógł zatem spełnić żądania skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Dlatego też stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności stanowić będzie podstawę do roszczeń odszkodowawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca Ministrowi Rozwoju i Technologii bezczynność przy rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., nr [...]. Ta bowiem zachodzi wówczas gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w aktualnym brzmieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) dalej: "p.p.s.a.". Przy czym wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). W myśl natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., nr [...] wpłynął do Ministra w dniu 13 listopada 2018 r. (vide: prezentata organu na piśmie Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2018 r.). Od tego momentu rozpoczął swój bieg określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin w jakim organ zobowiązany był do podjęcia w niej stosownego rozstrzygnięcia, zatem najpóźniej powinna ona zostać rozpoznana do 13 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie decyzję kończącą postępowanie Minister podjął dopiero 21 września 2021 r., co oznacza, że przez trzy lata i 8 miesięcy pozostawał w stanie bezczynności. Co istotne przy tym, przez większość czasu nie podejmował on w sprawie jakichkolwiek czynności. Pismem z 26 listopada 2018 r. zwrócił się o nadesłanie akt sprawy, które otrzymał 21 stycznia 2019 r. (prezentata organu). Prośba skarżącej o przyspieszenie rozpatrzenia przedmiotowej sprawy (vide: pismo z 10 maja 2019 r.) pozostała bez odpowiedzi. Po upływie niemal roku od daty wpływu wniosku, w konsekwencji ponaglenia z 10 września 2019 r., organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji poprzez nadesłanie dokumentów, z których wynika umocowanie dla osoby go podpisującej (vide: pismo z 30 października 2019 r.). Braki uzupełnione zostały przy piśmie z 18 listopada 2019 r. Mimo to organ nadal nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, jak również nie poinformował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin jej załatwienia oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, czym naruszył dyspozycję art. 36 § 1 K.p.a. Dopiero pismem z 14 września 2021 r. organ zawiadamia, że prowadzi przedmiotowe postępowanie i, że został zebrany materiał dowodowy niezbędny do jego zakończenia, z którym strony mogą się zapoznać. A następnie wydaje kończące rozstrzygnięcia, tj. postanowienie z [...] września 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w odniesieniu do części działek oraz decyzję z [...] września 2021 r. w odniesieniu do pozostałych działek, których dotyczył przedmiotowy wniosek. Zauważyć należy, że powyższe organ dokonał w konsekwencji wniesionej skargi na bezczynność, co wynika z zestawienia daty jej wpływu (tj. 23 sierpnia 2021 r. – prezentata organu) oraz dat ww. czynności (14, 20 i 21 września 2021 r.). Zwlekając zatem przez tak znaczny okres z rozpoznaniem sprawy pozostawał on w stanie bezczynności, a ta przybiera w tym przypadku postać kwalifikowaną - rażąco narusza prawo. Sposób jej procedowania pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Usprawiedliwiać tak znacznej opieszałości nie można w żaden sposób. Z akt administracyjnych nie wynika również by zwłoka ta spowodowana była zaistnieniem obiektywnie weryfikowalnych przyczyn. Konsekwencją zaś tej opieszałości było doprowadzenie do sytuacji, w której nie można już było wyeliminować z obrotu prawnego weryfikowanej w postepowaniu nadzorczym decyzji (w zakresie, w którym gminie przysługiwała legitymacja do jej weryfikacji). To zaś wobec nowelizacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w okresie procedowania sprawy i rozciągnięciem w jej efekcie negatywnej przesłanki nieważności decyzji związanej z upływem czasu, na wszystkie wady prawne opisane w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.