I SAB/Wa 314/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] pismem z [...] sierpnia 2018 r., sprecyzowanym pismami z [...] października 2018 r. i z [...] grudnia 2018 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r. nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], wydało rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] ozn. hip. [...], położonej przy ul. [...] w [...], P.M. pismem z [...] marca 2016 r., P.P. pismem z [...] kwietnia 2016 r. oraz M.M. pismem z [...] kwietnia 2016 r. skierowali do Kolegium wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z [...] lipca 2017 r. [...] powiadomili Kolegium o śmierci wnioskodawców L.K. i D.K. oraz o ich następcach prawnych. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Z.K., J.K., K.D., Z.D., A.B., M.B. i S.M. wystąpili do Kolegium z ponagleniem w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionych przez [...] oraz M.M., uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 1 jej rozstrzygnięcia i w tym zakresie stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1953 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], oznaczonej nr hip. [...], położonej przy ul. [...] w [...], w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...] oraz trzech lokali użytkowych o numerach: [...] znajdujących sic w budynku oznaczonym aktualnie nr [...] w [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności w tej części, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję z [...] marca 2016 r. w mocy. We wniesionej skardze z [...] sierpnia 2018 r., sprecyzowanej pismami z [...] października 2018 r. i z [...] grudnia 2018 r., skarżący wskazali, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo skierowana ponaglenia. W sprawie ze strony organu nie były podejmowane jakiekolwiek działania zmierzające do zakończenia sprawy. W związku z powyższym wnieśli o stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że decyzja rozstrzygająca wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy została podjęta [...] września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a." wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym natomiast - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciążył na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku NSA z 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, iż mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W przedmiotowej sprawie do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie wydał rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że organ w dacie złożenia skargi przewlekle prowadził postępowanie, gdyż wbrew obowiązkom wynikającym z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. nie załatwił sprawy. Nie można jednak pominąć faktu wydania przez organ, po wniesieniu skargi, decyzji z [...] września 2018 r. rozpoznającej wnioski. W sytuacji, gdy organ wydał stosowny akt w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia w sprawie. Powyższe jest wynikiem konstatacji, że skoro organ nie jest już zobowiązany do załatwienia sprawy, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Zaznaczyć wymaga, że wydana w przedmiotowej sprawie decyzja z [...] września 2018 r. stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie (punkt 2 sentencji wyroku). Jednakże, co zostało wyżej wywiedzione, w dacie złożenia skargi organ przewlekle prowadził postępowanie, co obliguje Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., do stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Sąd stwierdził, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że organ otrzymał wnioski P.M., P.P. i M.M. odpowiednio 4 kwietnia 2016 r., [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] kwietnia 2016 r. Następnie pismem z [...] lipca 2017 r. strony postępowania, poinformowały organ o śmierci dwóch wnioskodawców oraz o ich następcach prawnych. Organ wydał jednak decyzję rozpoznającą wnioski dopiero [...] września 2018 r. i to po skierowaniu ponaglenia oraz wniesieniu przedmiotowej skargi. Zaznaczyć wymaga, że organ był zobowiązany do wydania decyzji jako organ drugiej instancji, a kontroli podlegała wydana przez ten sam organ decyzja z [...] marca 2016 r. Kolegium jako organ drugiej instancji w przedmiotowej nie musiało gromadzić dodatkowego materiału dowodowego w sprawie, a jedynie przeprowadzić kontrolę w przedmiocie zgodności z prawem decyzji pierwszej instancji. Powyższe organ mógł już uczynić [...] lipca 2017 r., kiedy otrzymał pismo stron z [...] lipca 2017 r. Orzeczenie kończące postępowanie zostało wydane jednak po ponadto rocznej bezczynności, a jednocześnie organ w odpowiedzi na skargę nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności usprawiedliwiające ten stan. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, albowiem organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).