I SAB/Wa 315/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P.D. i W.D. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uzupełnionego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących: P.D. i W.D. solidarnie kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P.D. i W.D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], uzupełnionej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania; 2) zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni, od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zarzucili Ministrowi: 1) naruszenie art. 12, art. 35 § 1, art. 35 § 3 Kpa poprzez rażące przekroczenie terminów do rozpatrzenia odwołania; 2) naruszenie art. 36 § 1 Kpa poprzez niepoinformowanie strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie do dnia 28 lutego 2015 r., niewskazanie przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy do dnia 28 lutego 2015 r. i nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że odwołanie zostało złożone w dniu 11 sierpnia 2014 r. do chwili obecnej nie zostało rozpatrzone. Wojewoda [...] w piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r. poinformował o przekazaniu całości akt sprawy do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Mimo to Minister nie dochował miesięcznego terminu do rozpatrzenia odwołania. Skarżący wskazali, że w piśmie z dnia 27 października 2014 r. organ zawiadomił, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz że jest to spowodowane dużą ilością tego typu spraw i ich rozpatrywaniem według kolejności wpływu. Termin ten nie został dochowany. Następnie skarżący otrzymali pismo z dnia 5 stycznia 2015 r., wyznaczające termin rozpoznania sprawy do dnia 28 lutego 2015 r. z podaniem tych samych przyczyn niezałatwienia odwołania. W dniu 30 stycznia 2015 r. zostało wysłane do Ministra wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Do tego wezwania Minister się nie ustosunkował. Wyznaczony termin na 28 lutego 2015 r. nie został dochowany. Organ nie poinformował skarżących o przyczynach zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu na załatwienie sprawy. Skarżący zaznaczyli, że duża ilość spraw w stosunku do obsady kadrowej, która jest rozpatrywana zgodnie z kolejnością wpływu, nie zwalnia organu od terminowego rozpatrzenia odwołania. Tego rodzaju trudności mają charakter faktyczny, a nie prawny i proceduralny, a zatem świadczą o bezczynności Ministra. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, że odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. wpłynęły do organu w dniu 26 sierpnia 2014 r. Pismami z dnia 27 października 2014 r., 5 stycznia 2015 r. i 26 marca 2015 r. organ zawiadamiał strony o kolejnych przewidywanych terminach rozpoznania odwołania, informując jednocześnie, że przesunięcie terminu spowodowane jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Minister wskazał, że wobec przekroczenia przez Ministra terminu z art. 36 § 3 Kpa na rozpatrzenie odwołania działanie organu nosi znamiona bezczynności. Organ uważa, że treść przepisu art. 36 § 1 Kpa umożliwia wydłużenie terminu określonego w art. 35 Kpa. W przypadku wystąpienia obiektywnie uzasadnionej przyczyny zwłoki dopuszczalne jest rozpoznanie odwołania w terminie późniejszym niż określony w art. 35 § 3 Kpa, przy zachowaniu wytycznych z art. 36 § 1 Kpa. Organ wskazał, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sformułowanym w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanej w grudniu 2007 r. było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych (czyli takich jak przedmiotowa sprawa) według kolejności ich wpływu. Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r. przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister zaznaczył, że według wewnętrznego systemu komputerowego organu w dniu wpływu odwołań (14 sierpnia 2014 r.) w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa I Rozwoju Wsi pozostawały do rozpatrzenia 653 sprawy. Z kolei liczba spraw, które według kryterium kolejności wpływu winny być rozstrzygnięte przed odwołaniami z dnia 11 sierpnia 2014 r. wynosiła 489 na dzień złożenia skargi na bezczynność. W ocenie organu taka liczba postępowań uzasadnia przedłużenie czasu rozpoznania sprawy. Minister zaznaczył, że postępowania rewindykacyjne wymagają przeprowadzenia dokładnego i rzetelnego postępowania opartego na materiałach archiwalnych, co ma wpływ na szybkość załatwienia sprawy. Z tego względu nie ma możliwości, aby w naturalny sposób przyspieszyć rozpatrywanie tych spraw, dlatego też nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 12 Kpa. Publiczny charakter Ministerstwa obsługującego organ jest kolejną przyczyną przedłużania terminu załatwienia sprawy. Organ ma bowiem trudności w swobodnym doborze wielkości kadry do ilości pracy i zadań. Nie jest możliwe czasowe zatrudnianie dodatkowych pracowników w celu zmniejszenia opóźnień w załatwianiu spraw. Organizacja pracy w jednostce budżetowej nie jest swobodna i jest uzależniona od nieelastycznych zasad zatrudniania w jednostkach publicznych i przyznanych środków budżetowych, przesłanka ta ma charakter zewnętrzny. Tym samym - w ocenie Ministra - obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy czyni zarzut bezczynności organu niezasadnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Rację mają skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], uzupełnionej postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że odwołania P.D. i W.D. zawarte w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. wpłynęły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 26 sierpnia 2014 r., co wynika z prezentaty organu widniejącej na piśmie Wojewody [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. przekazującym odwołania. Do chwili obecnej wskazane wyżej odwołania nie zostały rozpatrzone. W niniejszej sprawie doszło zatem do znacznego przekroczenia maksymalnego 1 miesięcznego ustawowego terminu na załatwienie sprawy, który wyznacza organowi odwoławczemu przepis art. 35 § 3 Kpa. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby nastąpił skutek wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 103 Kpa). Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie bezczynności świadczy prawie 10-krotne (według stanu na dzień orzekania przez Sąd) przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ograniczenie aktywności Ministra wyłącznie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy (trzykrotnie) i informowania stron o niemożności załatwienia sprawy, z uwagi na dużą ilość spraw tego rodzaju załatwianych według kolejności wpływu, podczas gdy sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. Minister nie wskazał żadnych obiektywnych, z punktu widzenia organu i stron postępowania, powodów tak długiego okresu rozpatrywania odwołań, wiążących się bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą, takich jak np. trudności w uzyskaniu dowodów w ramach prowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego, trudności w ustaleniu stron postępowania, szczególnie zawiły i skomplikowany charakter sprawy itd. Trzeba mieć na uwadze, że Minister w dniu 26 sierpnia 2014 r. otrzymał od organu I instancji całość akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. O rażącym naruszeniu prawa – przepisu art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 Kpa świadczy również to, że Minister - po przekazaniu skargi P.D. i W.D. na bezczynność organu w dniu 31 marca 2015 r. - zaprzestał jakiejkolwiek działalności w sprawie stojąc na stanowisku, że skoro organy kontrolująco-nadzorujące (NIK, Prezes Rady Ministrów) zarzucają organowi nierozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu, to nawet wniesienie skargi na bezczynność nie może być środkiem prawnym, aby ten stan rzeczy zmienić. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej duża ilość spraw zalegających w organie i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 Kpa, który stanowi, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można pominąć i tego, że posługiwanie się przez organ w pismach sporządzonych przed wniesieniem skargi ogólną formułą (duża ilość spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu) nie jest w żaden sposób przekonywujące dla strony. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w obsadzie etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy itd. Zatem w zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu i oceny jej charakteru tego typu argumenty organu nie mogły być skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie należało zobowiązać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołań P.D. i W.D. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Taki termin – zdaniem Sądu – to realny czas w ramach którego organ będzie miał możliwość rozpatrzenia odwołań w sprawie z zakresu reformy rolnej. Tocząca się sprawa ze skargi na bezczynność w żaden sposób nie krępuje organu odwoławczego w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przy ustalaniu terminu na rozpatrzenie odwołań Sąd wziął pod uwagę stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę w zakresie ilości spraw (489 na datę wniesienia skargi), które pozostają do załatwienia w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju i które są rozpatrywane według kolejności wpływu oraz sygnalizowane trudności kadrowe w zachowaniu terminowości załatwiania dużej ilości spraw z zakresu reformy rolnej. Zdaniem Sądu, wskazany w skardze termin 14- dni na rozpatrzenie odwołań byłby zbyt krótki, zwłaszcza że skarżący w odwołaniach wnioskują o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z oględzin, zeznań świadka i dokumentów. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).