I SAB/Wa 318/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska(spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz skarżących [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku [...] pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...]. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości 20.236,05 zł, tj. 5.059,01 zł na rzecz każdego ze skarżących. Ponadto, wnieśli o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie upłynęło już około 5 lat. W ocenie skarżących działanie organu świadczy o celowym i świadomym przedłużaniu postępowania, co podważa podstawowe zasady ogólne postępowania administracyjnego. Podnieśli, że organ ustalił, że odszkodowanie jest należne. Zaznaczyli, że w styczniu 2016 r. zebrano w sprawie już cały materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji, a pomimo tego organ nie wydał rozstrzygnięcia. Wskazali, że pismem z dnia [...] lutego 2016 r., organ poinformował, że wykonana została aktualizacja operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości oraz że sprawa zostanie załatwiona do dnia 30 czerwca 2016 r. Termin ten nie został jednak dochowany. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący wnieśli zażalenie do Wojewody [...] na przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi 2 - miesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia, od daty doręczenia postanowienia. Pomimo wyznaczenia przez Wojewodę [...] terminu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformował, że ze względu na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań, nie możliwe było wydanie decyzji w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...]. Jako przewidywany termin zakończenia postępowania podał dzień 30 kwietnia 2017 r. W ocenie skarżących organ celowo wydłuża termin rozstrzygnięcia sprawy. Został zgromadzony materiał dowodowy, na podstawie którego może wydać decyzję. Nie istnieją żadne okoliczności uzasadniające zwłokę w wydaniu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w związku z utratą ważności aktualizacji operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2015 r. konieczne było wykonanie nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Podał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik stron został poinformowany o możliwości zapoznania się z ww. operatem szacunkowym. Ponadto, Prezydent zwrócił się do skarżących o uzupełnienie akt poprzez nadesłanie do dnia 30 czerwca 2017 r., oryginału bądź kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej B.S. Wyjaśnił, że do akt sprawy została dołączona jedynie kopia dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], nr hip. [...] nie został rozpoznany przez organ. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za część nieruchomości przy ul. [...], jednak w wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Akta sprawy wraz z ww. decyzją wpłynęły do Prezydenta [...] w dniu 11 czerwca 2015 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o korektę sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2015 r., z uwzględnieniem zastrzeżeń Wojewody [...] zawartych w ww. decyzji. W dniu [...] lipca 2015 r. rzeczoznawca przekazał wyjaśnienia dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego. Następnie, w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. wnioskodawcy wyrazili swoje stanowisko w sprawie operatu szacunkowego. Jednocześnie dołączyli opinię sporządzoną przez innego rzeczoznawcę majątkowego – D.K. W dniu 5 stycznia 2016 r. organ przekazał powyższe stanowisko wnioskodawców wraz z opinią, rzeczoznawcy majątkowemu – A.K., celem ustosunkowania się do zawartych uwag. Odpowiedź rzeczoznawcy na powyższe uwagi wpłynęła do organu w dniu 18 stycznia 2016 r. Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. organ przekazał odpowiedź wnioskodawcom. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował wnioskodawców, że wykonana została aktualizacja operatu szacunkowego i podejmowane są czynności mające na celu zabezpieczenie środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania. Wskazał, że rozpozna wniosek do 30 czerwca 2016 r. Wobec braku rozstrzygnięcia, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wnioskodawcy wnieśli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewody [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent ponownie poinformował wnioskodawców, że nie zostały przekazane wystarczające środki na pokrycie odszkodowań za grunty przejęte dekretem [...]. Z tego względu, podejmowane są czynności mające na celu zabezpieczenie środków na wypłatę odszkodowania. Wskazał, że przewidywany termin rozpatrzenia wniosku planowany jest na dzień 31 grudnia 2016 r. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi 2 - miesięczny termin na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, od daty doręczenia postanowienia. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ poinformował wnioskodawców, że z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dotychczas dokumentacji oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia sprawy w terminie określonym w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Wskazał, że przewidywany termin rozpatrzenia wniosku to dzień 30 kwietnia 2017 r. Kolejnym pismem (z dnia [...] kwietnia 2017 r.) organ ponownie poinformował wnioskodawców, ż wykonano nowy operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że zakończenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie będzie możliwe po zabezpieczeniu środków pieniężnych na wypłatę odszkodowania. Wyjaśnił, że z tego względu nie było możliwe zakończenie niniejszej sprawy w terminie określonym w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Jednocześnie wezwał wnioskodawców do uzupełnienia akt ww. nieruchomości poprzez przesłanie oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej B.S., zakreślając termin na jego nadesłanie do dnia 30 czerwca 2017 r. W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że nie ma wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie była efektem rażącego naruszenia prawa. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Tego zaś w niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić. Należy bowiem zauważyć, że prowadzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania odszkodowawcze są ze swej istoty postępowaniami szczególnie skomplikowanymi, a przez to także długotrwałymi. Ustalenie bowiem kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, wymaga pozyskania dokumentów historycznych oraz jak w niniejszej sprawie sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie którego ustalone zostaje odszkodowanie. To z kolei niewątpliwie związane jest z czasochłonnym czynnościami związanymi ze sporządzeniem operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, zapoznaniem się z nim przez strony, wniesieniem uwag i zastrzeżeń często na poparcie których dołączane są własne operaty stron, czy opinie. To z kolei wiąże się z koniecznością zapoznania się i ustosunkowania przez rzeczoznawcę do podniesionych przez strony zarzutów. Tego rodzaju działanie w toku niniejszego postępowania organ poczynił. Z uwagi na upływ czasu, często konieczne jest zlecenie aktualizacji wykonanego operatu szacunkowego, bądź też sporządzenie nowego operatu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto, podnieść należy, że niewątpliwie przekroczenie przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy jest naganne, jednakże Sądowi z urzędu znana jest także ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o odszkodowanie za nieruchomości objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i daty zgłoszonych wniosków, które niejednokrotnie czekają na rozpoznanie od lat dziewięćdziesiątych. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że ze względu na ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta o odszkodowanie za nieruchomości objęte ww. dekretem konieczne jest także zapewnienie odpowiednich środków finansowych na pokrycie odszkodowań za przejęte grunty. W przedmiotowej sprawie wniosek trafił do ponownego rozpoznania przez Prezydenta [...] w dniu 11 czerwca 2015 r. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent na bieżąco informował strony pismami z dnia [...] lutego 2016 r., [...] sierpnia 2016 r., [...] stycznia 2017 r., [...] kwietnia 2017 r. o podejmowanych czynnościach mających na celu zabezpieczenie środków pieniężnych niezbędnych do wypłaty odszkodowania, o nieprzekazaniu wystarczających środków na pokrycie odszkodowań oraz o przewidywanych terminach rozpoznania sprawy. Z przyczyn wyżej omówionych brak jest podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Jak wyżej wskazano działaniu organu nie można przypisać lekceważenia strony i celowego unikania wydania decyzji. Podkreślić należy, że suma pieniężna powinna być przyznawana w szczególnie drastycznych wypadkach zwłoki organu i w sytuacjach, gdy istnieje obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektował przepisów K.p.a. Zdaniem Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 a) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (punkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.