I SAB/Wa 318/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] sierpnia 1951 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 1 września 2021 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "przewlekłość postępowania oraz nie załatwienie sprawy w terminie" przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie z wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] sierpnia 1951 r. o przejęciu i przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa. Wskazując na niewydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) Spółka wniosła o niezwłoczne zakończenie postępowania, wydanie decyzji oraz stwierdzenie, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę Spółka wskazała, że w dniu 25 czerwca 2021 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego. Mimo upływu ustawowych terminów załatwienia sprawy wniosek nie został rozpatrzony do dnia złożenia skargi. Spółka zaznaczyła, że w przedmiotowej sprawie domaga się stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] sierpnia 1951 r. o przejęciu i przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa" (opublikowanego w Monitorze Polskim z 1951 r. A - [...] poz. [...]), którego wadliwość można stwierdzić już po zapoznaniu się z treścią tego dokumentu opublikowaną w Monitorze Polskim. Dla zbadania, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia bezwzględnej nieważności orzeczenia nr [...] nie jest konieczne przeprowadzanie skomplikowanego i czasochłonnego postępowania, choć dokument ten zawiera w sobie więcej wad, które zostały przez Spółkę wskazane w złożonym w czerwcu wniosku. Z nieznanych przyczyn, sprawa, która mogłaby być i powinna być rozstrzygnięta niezwłocznie zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. nie została do dnia dzisiejszego zakończona. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego wpłynął w dniu 25 czerwca 2021 r. Następnie, w dniu 12 sierpnia 2021 r., do Ministerstwa wpłynęło pismo Spółki, w którym wniesiono ponaglenie w omawianej sprawie. Pismem z 26 sierpnia 2021 r. organ poinformował Spółkę, że ma obowiązek przestrzegać reguły kolejności wpływu, tzn. załatwiać w pierwszej kolejności sprawy wpływające wcześniej. Rozstrzygnięcie sprawy poza kolejnością godziłoby w zasadę równego traktowania obywateli wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Z uwagi na dużą ilość tego rodzaju spraw oraz obowiązek rzetelnego i kompleksowego zbadania materiału dowodowego, organ nadzoru nie jest w stanie rozpoznać każdej sprawy w ustawowym terminie. Jednocześnie wskazano, że termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia 31 grudnia 2021 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister podkreślił, że jest centralną jednostką administracji publicznej. W związku z tym podlega reżimom związanym z funkcjonowaniem tego typu jednostek, czego jednym z przejawów jest obowiązkowe poddanie się kontroli uprawnionych do tego organów i stosowanie się do zaleceń pokontrolnych. Najwyższa Izba Kontroli, jako naczelny organ kontroli państwowej sformułowała w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzut dotyczący nierozpatrywania spraw rewindykacyjnych według kolejności wpływu, co w jej ocenie doprowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców i korupcjogennej dowolności postępowań administracyjnych. Na skutek tego, sprawy w zakresie rewindykacji rozpatrywane są przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie ze ściśle przestrzeganą regułą kolejności wpływu wniosku (bądź odwołania). Terminy zaś rozpatrywania spraw wynikają z ich specyfiki, wymagają bowiem przeprowadzenia dokładnego oraz rzetelnego postępowania opartego na materiałach archiwalnych, co rzutuje na termin i szybkość ich załatwienia. Ponadto wszystkie tego typu rozstrzygnięcia wprost dotykają jednego z podstawowych obywatelskich praw demokratycznego państwa - własności prywatnej. Dlatego w naturalny sposób nie ma możliwości przyspieszenia rozpatrywania spraw z tego zakresu. Minister zaznaczył również, że w niniejszej sprawie co prawda nastąpiło przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., jednak należy wziąć pod uwagę, iż okres przewlekłości jest relatywnie niezbyt długi, zwłaszcza wobec maksymalnego przewidzianego przez k.p.a. Tymczasem dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne, a taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Minister podkreślił przy tym, że z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), postępowanie w omawianej sprawie zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka pismem z 12 sierpnia 2021 r. wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponaglenie w sprawie wywołanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] sierpnia 1951 r., podnosząc zarzut nieuzasadnionej przewlekłości postępowania, która doprowadziła do braku wydania w tej sprawie decyzji w przepisanych prawem terminach. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Natomiast istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zagadnienie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] sierpnia 1951 r. Po zapoznaniu się zaś z nadesłanymi wraz ze skargą aktami sprawy Sąd stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku skarżącej Spółki z 24 czerwca 2021 r. Sąd zauważa, że w toku całego prowadzonego postępowania, od momentu jego wszczęcia, tj. wpływu wniosku Spółki do organu, Minister nie podejmował żadnych czynności celem rozstrzygnięcia sprawy. Wpływ wniosku do organu nastąpił w dniu 25 czerwca 2021 r. i nie doczekał się żadnej reakcji organu przybliżającej do jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Spółka pismem z 12 sierpnia 2021 r. wniosła ponaglenie dotyczące sprawności prowadzenia postępowania i zwróciła się o niezwłoczne wydanie rozstrzygnięcia. Na nadesłane ponaglenie Minister udzielił odpowiedzi pismem z 26 sierpnia 2021 r., w którym wskazał na dużą ilość spraw, które procedowane są według kolejności wpływu oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2021 r. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy, skarga była uzasadniona, gdyż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku nieważnościowego. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na powstrzymanie się przez organ podejmowania jakichkolwiek działań, czy czynności pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nadesłane wraz ze skargą akta sprawy wskazują, że poza zarejestrowaniem wpływu wniosku, organ nie poczynił żadnych starań celem nadania dalszego biegu temu wnioskowi. Istotności powyższej zwłoki nadaje zauważona przez organ w odpowiedzi na skargę nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. (por. wyrok tut. Sądu z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21) Wobec przedstawionych powyżej okoliczności skarga, w ocenie Sądu, zasługiwała na uwzględnienie, z tego też względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że rozpatrując sprawę Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki (pkt 2 wyroku). Wobec powyższego zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z [...] sierpnia 1951 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy takie kryteria spełnia. W niniejszej sprawie brak wydania orzeczenia w sprawie wynikał, jak wskazuje treść odpowiedzi na skargę, z niewłaściwej interpretacji zmiany legislacyjnej nadającej nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. z dniem 16 września 2021 r. Nie doszło zatem do kwalifikowanej bezczynności organu w rozpatrywaniu wniosku skarżącej Spółki. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot poniesionych kosztów postępowania w kwocie 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.