I SAB/Wa 32/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. J. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie postępowania w sprawie podziału nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku B. J. z dnia 6 lipca 2009 r. o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz B. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 4. w pozostałej części skargę oddala. B. J., pismem z dnia 21 stycznia 2013 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], położonej w W. Skarżąca wskazała, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. Jednocześnie, w decyzji tej, organ stwierdził konieczność ustanowienia służebności gruntowych na prawie własności działek nr [...] - powstałych także w wyniku podziału działki nr [...]. Postępowanie w sprawie podziału działki nr [...] zostało wszczęte wnioskiem B. J. z dnia 6 lipca 2009 r. W dniu 21 czerwca 2010 r., wobec nierozpoznania sprawy, wnioskodawczyni wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w wyniku którego Kolegium – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] - uznało zażalenie za zasadne i zobowiązało organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie do dnia 30 września 2010 r. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Prezydent W. odmówił podziału działki nr [...], z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W wyniku odwołania B. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jednym z zaleceń organu odwoławczego była konieczność przeprowadzenia oceny czy projektowany podział działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyrażonej w formie postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Prezydent W., negatywnie zaopiniował podział działki nr [...], ponownie stwierdzając brak dostępu do drogi publicznej dla istniejących i nowoprojektowanych działek gruntu. Od tego postanowienia B. J. wniosła zażalenie. Jednocześnie, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu w kwestii braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, w dniu 9 lutego 2011 r., B. J. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w części określającej obowiązek ustanowienia przez W. służebności gruntowych na prawie własności działek gruntu nr [...]. W dniu [...] grudnia 2011 r. Kolegium wydało decyzję nr [...], na mocy której stwierdziło, że decyzja z dnia [...] maja 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i uchyliło ją w części dotyczącej zobowiązania do ustanowienia służebności gruntowych na prawie własności działek [...]. W międzyczasie, w wyniku rozpoznania zażalenia B. J. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] - uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 1 marca 2012 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ponownie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - dotyczącej podziału działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Kolegium zobowiązało Prezydenta W. do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia. W związku z uchyleniem przez Kolegium ww. postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r., Prezydent - ponownie rozpoznając sprawę - w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał postanowienie [...], w którym pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ ponownie stwierdził, że działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej i należy ustanowić służebność. W konsekwencji, B. J. wniosła zażalenie na postanowienie, podnosząc sprzeczność lub przynajmniej niespójność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W konsekwencji, B. J. pismem z dnia 8 listopada 2012 r. ponownie wystąpiła do organu o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...]. Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. Prezydent W. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 marca 2012 r. informując stronę, że rozpoznanie sprawy uzależnia od rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prośby organu I instancji o rozważenie zasadności stwierdzenia nieważności własnej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w części dotyczącej ustanowienia służebności - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, B. J. w dniu 17 grudnia 2012 r. wniosła do Kolegium kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium uznało jednak zażalenie za nieuzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, domagając się: 1) wyznaczenia Prezydentowi W. terminu na załatwienie sprawy; 2) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenia organowi grzywny; 4) zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 23 stycznia 2013 r., Prezydent W., przekazując skargę, przedstawił stanowisko w sprawie. Jednocześnie, pismem z dnia 14 lutego 2013 r., poinformował Sąd o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy – do dnia 30 marca 2013 r. Na rozprawie, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik B. J. poparł skargę i oświadczył, że nie jest mu wiadome aby organ wydał decyzję w sprawie. Ze strony organu nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie (pkt 1 sentencji wyroku). Stanowisko w rozpoznawanej sprawie należy poprzedzić analizą normy prawnej będącej podstawą orzekania przez Sąd. I tak, zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Zauważyć trzeba, iż w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z niezakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. I tak, w rozpoznawanej sprawie wniosek o zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], położonej w W. datowany był na dzień 6 lipca 2009 r. Oceny czy postępowanie w przedmiotowej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd dokonuje z uwzględnieniem stanu sprawy istniejącego po ww. nowelizacji przepisu art.149 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż ustawodawca w przedmiotowej materii nie wprowadził przepisów przejściowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. w przedmiocie odmowy podziału działki nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydanie decyzji przez organ I instancji organ odwoławczy uzależnił od dokonania (w formie postanowienia) oceny czy projektowany podział działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., Prezydent W., negatywnie zaopiniował podział działki nr [...]. Od tego postanowienia B. J. wniosła zażalenie, które zostało rozstrzygnięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie w przedmiocie oceny projektu podziału działki z planem zagospodarowania przestrzennego Prezydent W. wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r., w którym to pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki [...]. Jednakże, B. J., niezadowolona z treści uzasadnienia postanowienia wniosła na nie zażalenie, które zostało rozpoznane postanowieniem Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, stwierdzić należy, że po uprawomocnieniu się postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r., Prezydent W. miał podstawy do zakończenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]. Rozstrzygnięcie to jednak, do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz do dnia wyrokowania przez Sąd, nie zostało wydane. W tym miejscu wyjaśnić należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania spraw. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji państwowej mają obowiązek wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art.12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania, przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwianiu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie zgodnie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności bądź przewlekłości. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, Sąd podzielił w pełni stanowisko skarżącego, że przewlekłe prowadzenie postępowania, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 k.p.a. (pkt 2 sentencji wyroku). W pozostałym zakresie (tj. co do wniosku o wymierzenie organowi grzywny), z uwagi na okoliczność, że opóźnienie w załatwieniu sprawy było również wynikiem niezależnych od organu prowadzącego postępowanie okoliczności (konieczność prowadzenia wpadkowego postępowania w przedmiocie oceny projektu podziału działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) – Sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji pkt 1 i 2 wyroku. W zakresie pkt 3 Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 6