I SAB/Wa 32/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 29 grudnia 1997 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego S. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. S. K. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. (dalej jako organ) w sprawie ustalenia w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w terminie 1 miesiąca, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "kpa") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 29 grudnia 1997 r. jego poprzednik prawny I. K. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania za ww nieruchomość [...] ale wniosek ten nie został dotychczas rozpoznany pomimo wielu ponagleń i pomimo że postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] uznał wniesione w tym zakresie zażalenie (na bezczynność organu) za zasadne i wyznaczył organowi dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej organ wielokrotnie wyznaczał terminy załatwienia wniosku ale pozostawało to bezskuteczne. Zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 35 § 3 kpa określający maksymalny termin załatwienia sprawy. Ponadto, naruszył zasadę szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu zawartą w art. 12 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że sprawa ma skomplikowany charakter a organ prowadzi postępowanie wyjaśniające na okoliczność faktycznej daty pozbawienia byłych właścicieli możliwości władania ww nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej "ppsa"). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącego zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Analiza daty złożenia żądania oraz fakt niewydania dotychczas ani jednego merytorycznego orzeczenia w sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prowadzi do wniosku, iż istotnie organ dopuścił się bezczynności. Wyrażająca się w przewlekłym procedowaniu zwłoka w sposób oczywisty narusza określony przepisami kpa (art. 35 i nast.) czas załatwiania sprawy. Skutkuje to stwierdzeniem przez Sąd, że postępowanie było prowadzone przez organ przewlekle. W aktualnym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 i § 2 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że ww bezczynność wyrażająca się w kilkunastoletnim procedowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nawet sprawy skomplikowane (tak podmiotowo jak i przedmiotowo) – nie powinny być załatwiane w tak długim okresie czasu. Trzeba też uwzględnić, że organ orzekał już w niemalże identycznej sprawie co do tej samej nieruchomości (przy ul. [...]), na co zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego w piśmie z 27 stycznia 2015r. Stąd też argumenty organu wskazujące na konieczność przeprowadzenia szerokiego postepowania wyjaśniającego co do stanu faktycznego – nie znajdują uzasadnienia gdyż organ dysponuje już wymaganą wiedzą. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tym etapie sprawy Sąd zaniechał natomiast orzekania o grzywnie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).