I SAB/Wa 320/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1963 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] nr [...], hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. M. J., pismem z dnia [...] lipca 2012 roku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o stwierdzenie przewlekłości i wyznaczenie terminu zakończenia sprawy administracyjnej prowadzonej przez Prezydenta W. W uzasadnieniu skargi wskazała, że toczy się postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość dekretową położoną przy ulicy [...], hip. [...] w W. W związku z tym, że organ przewleka rozpoznanie sprawy, w dniu 3.02.2012 roku wniesione zostało zażalenie do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...].04.2012 roku uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin do rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30.05.2012 roku. Ponieważ organ nie dotrzymał tego terminu, skarżąca wniosła skargę do sądu. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26.10.1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu grunt ten przeszedł na własność gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20.03.1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Przed Prezydentem W. prowadzone jest obecnie postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej przy ulicy [...] w W., zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].04.2012 roku nr [...] wyznaczył Prezydentowi W. termin zakończenia postępowania do dnia 30.05.2012 roku. Ze względu na złożony charakter postępowania w chwili obecnej trwa analiza zgromadzonej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji bezczynności - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 kpa (w tym przypadku zostało złożone zażalenie). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi o stwierdzenie przewlekłości postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że z analizy dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wynika, iż wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. [...] złożony został do Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...].02.1963 roku. Po jego wpłynięciu poinformowano wnioskodawcę, że sprawa będzie rozpoznana według nowych przepisów i aż do roku 2003 organ nie podejmował innych czynności. Na wniosek strony z roku 2003 o rozpatrzenie sprawy, organ podjął w tym samym roku dwie czynności. W dniu 11.01.2010 roku M. J. (spadkobierczyni wnioskodawcy) ponowiła wniosek i dołączyła kilka orzeczeń sądów powszechnych, z których wynikało, że nabyła spadek po wnioskodawcy i jego małżonce. Organ podjął wtedy szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia i rozpoznania sprawy w dniach: 2.10.2010 r., 5.10.2010 r., 3.11.2010 r., 8.10.2010 r., 15.04.2011 r., 26.05.2011 r. Pismami z dnia 6.07.2011 roku i 1.12.2011 roku strona żądała od organu podania informacji, co dzieje się ze sprawą, ale nie uzyskała informacji. Wobec powyższego w dniu 7.02.2012 roku złożyła do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Dopiero wtedy organ pismem z dnia 12.03.2012 roku poinformował stronę, że sprawa zostanie zakończona do dnia 30.05.2012 roku. Postanowieniem z dnia [...].04.2012 roku nr [...] Wojewoda [...] uznał wniesione przez stronę zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia do dnia 30.05.2012 roku. Organ sprawy w wyznaczonym terminie nie zakończył, tylko pismem z dnia 26.04.2012 roku zwrócił się do strony o złożenie oryginału lub uwierzytelnionej kopii orzeczenia sądowego – strona złożyła żądane orzeczenie w dniu [...].05.2012 roku. Po wniesieniu w dniu 13.07.2012 roku przez stronę do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, organ ten nie podjął już żadnych nowych czynności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Zauważenia bowiem wymaga, że mimo, iż od złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania upłynęło 49 lat, do dnia rozpoznania skargi przez Sąd przedmiotowa sprawa nie została zakończona. W ocenie Sądu, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent W. uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco interesował się sprawą. Jak wskazano powyżej, w latach 1963 – 2003 w sprawie właściwie nie podejmowano żadnych czynności. Następnie, przerwa znów trwała aż do roku 2010. Od maja 2011 roku organ ponownie zaprzestał dokonywania czynności. Zachowania organu w żaden sposób nie usprawiedliwiają przy tym powoływane w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci złożonego charakteru sprawy i potrzeba analizy zgromadzonej dokumentacji. Organ nie wyjaśnia bowiem na czym polega ta złożoność, czego mu brakuje w zgromadzonej dokumentacji i jakie zamierza podjąć dalsze kroki w kierunku jak najszybszego zakończenia postępowania. W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga, że także kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z dużej ilości spraw (argument podnoszony w wielu tego typu sprawach) nie mają znaczenia dla sprawy, albowiem okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie uznawaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, przede wszystkim w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Zgodnie więc z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, okres ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona został skarga i jakiego okresu bezczynności lub przewlekłości dotyczy. Za uznaniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim jego długotrwałość. W niniejszej sprawie organ prowadzi sprawę 49 lat. Nie uzasadnił przy tym, dlaczego sprawa trwa tak długo i co uczynił, aby przyśpieszyć jej zakończenie. Następnie, przez okres od roku 1963 do roku 2003 i od roku 2003 do roku 2010 organ pozostawał właściwie w całkowitej bezczynności, nie dokonując w tym czasie żadnych czynności. Zachowania tego nie wyjaśnił i nie usprawiedliwił zarówno w piśmie kierowanym do strony, jak i w odpowiedzi na skargę. Ponadto, od dnia złożenia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewody [...] ([...].02.2012 r.) organ praktycznie także nie podjął żadnej czynności merytorycznej. Nie bez znaczenia dla oceny zachowania organu w powyższym kontekście jest również fakt, że organ prowadząc postępowanie przez te wszystkie lata nie informował strony zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o przyczynach zwłoki i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Częściowe zadośćuczynienie temu wymogowi w postaci poinformowania strony o terminie zakończenia sprawy nastąpiło dopiero w dniu 12.03.2012 roku, czyli już po złożeniu przez stronę zażalenia do Wojewody [...]. Zachowanie powyższe jako wielce spóźnione nie mogło jednak konwalidować i usprawiedliwić wcześniejszych w tej mierze zaniechań. Na dodatek termin wyznaczony przez sam organ i tak nie został przez niego dotrzymany. Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.