I SAB/Wa 321/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z., M. A., E. B. i J. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 29 stycznia 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...], oznaczonej jako dz. nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących J. Z., M. A., E. B. i J. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. Z., M. A., E. B. i J. M. (dalej jako "skarżący") pismem z 7 września 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 29 stycznia 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...], oznaczonej jako dz. nr [...], nr [...] i nr [...] (określonej w skardze jako dz. nr [...]). W uzasadnieniu skargi wskazali, że Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r., którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu (obecnie stanowiącego dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]). Po ponownym rozpoznaniu wniosku dekretowego, decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] ustanowił na rzecz następców prawnych byłych właścicieli prawo użytkowania wieczystego do części dz. nr [...] i odmówił ustanowienia tego prawa do jej pozostałej części. W związku z brakiem rozstrzygnięcia odnośnie do dz. nr [...], nr [...] i nr [...], skarżący w dniu 27 sierpnia 2018 r. ponaglili organ do wydania decyzji. Skarżący wskazali, że mimo upływu ponad 7 lat organ nie podjął żadnych istotnych czynności zmierzających do załatwienia przedmiotowej sprawy w drodze decyzji. Wobec powyższego wnieśli o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżących, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sumy pieniężnej w wysokości po 2000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazali, że zasądzona kwota podziała na organ dyscyplinująco, a dla skarżących spełni adekwatną funkcję odszkodowawczą. Podnieśli, że bez zastosowania tej dodatkowej sankcji istnieje uzasadniona obawa, że organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zaś ocena podejmowanych przez niego działań wskazuje na celowe unikanie podjęcia decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. W tej sytuacji brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości decyzją tą objętej. Prezydent [...] nie pozostaje zatem w jakiejkolwiek bezczynności w rozpoznawaniu wniosku dekretowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, bowiem od 20 lipca 2011 r., kiedy to otrzymał decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r., do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku z 29 stycznia 1948 r. o przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, w zakresie dotyczącym dz. nr [...], nr [...] i nr [...]. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku, jest termin trzech miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Wskazać przy tym należy, że bezczynności organu przez okres ponad siedmiu lat nie usprawiedliwia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzja z [...] lipca 2018 r., w przeciwieństwie do decyzji z [...] lipca 2011 r., nie jest ostateczna, zaś skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją tą zakończonej. Dopóki zatem niniejsze postępowanie, jak również postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji z [...] lipca 2018 r. pozostają w toku i żadne z nich nie zostało zawieszone, organ związany jest terminami załatwienia sprawy określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie bez znaczenia jest również, że o wszczęciu przywołanego powyżej postępowania nadzorczego Prezydent [...] poinformowany został już pismem z 31 marca 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 kwietnia 2016 r. (data prezentaty), a mimo tego postępowanie niniejsze nadal było prowadzone. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał również, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ od dnia wydania decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], którą rozpoznano wniosek dekretowy z 29 stycznia 1948 r. w zakresie dz. nr [...], przez trzy lata nie podjął już, prócz wyrażenia w dniu 3 listopada 2015 r. zgody na podział nieruchomości opisanych w rejestrze gruntów jako dz. nr [...], nr [...] i nr [...], żadnych czynności w sprawie, nie gromadził dokumentacji niezbędnej do zakończenia postępowania, jak również nie informował skarżących o przyczynach zwłoki. Postępowanie to prowadzone było zatem z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. Organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta dużo wcześniej. W okolicznościach niniejszej sprawy za niezasadny Sąd uznał natomiast wniosek skarżących o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości po 2000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali natomiast, czy i ewentualnie jaką szkodę ponieśli w skutek bezczynności organu. Skarżący od marca 2016 r. mieli przy tym świadomość o toczącym się w odniesieniu do decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. postępowaniu nadzorczym, jak również o konsekwencjach wydania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji z [...] lipca 2018 r. stwierdzającej nieważność ww. decyzji. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.