I SAB/Wa 322/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: sędzia WSA Anna Wesołowska sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części. Pismem z 8 sierpnia 2018 r. M.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie jej wniosku z 30 sierpnia 2017 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji bezczynność ww. organu. Wniosek ów (skierowany pierwotnie do Wójta Gminy [...]), stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) przekazany został marszałkowi województwa [...] przy piśmie z 12 września 2017 r. w związku z możliwością zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego, a to wobec informacji o zatrudnieniu i pobycie męża wnioskodawczyni w [...]. W związku z nowelizacją ww. ustawy, dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428), kompetencje do orzekania w sprawach świadczeń wychowawczych w sytuacji gdy znajdują w sprawie zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przeszły z dniem 1 stycznia 2018 r. na rzecz wojewodów. W tym wypadku Wojewody [...]. Wobec braku podejmowania przez Wojewodę decyzji w sprawie, M.W., wniosła 28 maja 2018 r. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a następnie wskazaną na wstępie skargę, w której zarzucała Wojewodzie [...] rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 k.pa., art. 35 § 1 -3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a., których to naruszeń upatrywała w prowadzeniu postepowania przez okres 12 miesięcy od daty złożenia wniosku, podczas gdy sprawa winna być załatwiona niezwłocznie, nie później niż w ciągu miesiąca. A nadto w brak informowania jej o przyczynach zwłoki i zaniechaniu wskazania nowego terminu zakończenia postępowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów wnosiła o: zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji z sprawie w terminie 30 dni; stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania; stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania, a ostatecznie bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Wojewodzie [...] z tego tytułu grzywny w maksymalnej wysokości, a także przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wskazywał, że w sprawie podejmowane są wszelkie działania mające na celu zakończenie postępowanie. Wyjaśnił jednocześnie, że opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków o świadczenia rodzinne w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego spowodowane są przekazaniem przez Marszałka Województwa [...] (po zmianie przepisów w zakresie właściwości rzeczowej w tego typu sprawach) nierozpatrzonych i niejednokrotnie niekompletnych akt, co wydłuża ich obecne procedowanie. W przekazanych ze skargą aktach administracyjnych znajduje się decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], którą w następstwie rozpoznania wniosku z 30 sierpnia 2018 r. przyznano M.W. świadczenia wychowawcze na dzieci na okres od 1 października 2017 r do 30 listopada 2017 r. oraz 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: przedmiotem wniesionej przez M. W.skargi jest opieszałość Wojewody [...] przy rozpoznawaniu jej wniosku z 30 sierpnia 2017 r. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci na okres świadczeniowy 2017/2018. Jako że przepisy procedury administracyjnej oraz komplementarnej z nią procedury sądowo-administracyjnej wyróżniają różne postacie owej opieszałości, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagało, czy skarga dotyczy bezczynności organu wojewódzkiego, czy też przewlekłość w prowadzeniu przezeń postępowania. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym, podzielanym przez skład orzekający w sprawie, wyrażono pogląd, iż w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w sprawie istnieje stan bezczynności, czy stan przewlekłości postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Taka kwalifikacja jest konieczna zwłaszcza wówczas, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - sama skarżąca w sposób niekonsekwentny posługuje się terminologią odnosząca się do opieszałości organu, tytułując skargę jako "skargę na przewlekłość postępowania (bezczynność organu)", przy jednoczesnym sformułowaniu żądania oceny, ze to "przewlekłe prowadzenie postępowania, a ostatecznie bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Dekodując pojęcia "bezczynności" jak też "przewlekłości postępowania", w aktualnym stanie prawnym, sięgnąć należy do unormowania art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w którym uregulowano instytucję ponaglenia, wskazując że służy ono jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);" oraz gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Kierując się przywołanymi definicjami uznać zatem wypada, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Natomiast z jego przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Wystąpi ona zatem przede wszystkim wówczas, gdy podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, w konsekwencji czego ta pozostaje niezałatwiona, mimo formalnego nieuchybieniu terminowi podstawowemu zakończenia postepowania wskazanemu w art. 35 § 3 k.p.a., względnie dodatkowemu terminowi wyznaczonemu na zasadzie art. 36 k.p.a. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach Sąd doszedł do przekonania, że do dnia wydania decyzji w sprawie (co miało miejsce 17 sierpnia 2018 r.), stan zwłoki w jej załatwieniu, wynikał nie tyle z braku należytej koncentracji czynności procesowych - co mogło by być uznane za przejaw procedowania jej w sposób przewlekły, ale w ogóle z wielomiesięcznego braku jakiejkolwiek aktywności organu (pierwotnie Marszałka Województwa [...], a następnie Wojewody [...]), co należy sklasyfikować jako stan bezczynności. Wniosek skarżącej o ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych na okres 2017/2018, po stwierdzeniu możliwości zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenie społecznego, przekazany został wszak zgodnie z właściwością rzeczową do komórki organizacyjnej urzędu [...] (Wydziału do spraw Koordynacji Zabezpieczenia Społecznego [...]) [...] września 2017 r. – co wynika z umieszczonej na piśmie przewodnim go przekazującym prezentaty. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy postępowanie nim wywołane winno co do zasady ulec zakończeniu do 15 listopada 2017 r. Tymczasem ślad pierwszej aktywności procesowej organu pojawił się dopiero 4 czerwca 2018 r., kiedy to inspektor wojewódzki skontakował się telefonicznie z wnioskodawczynią celem uzyskania informacji o zatrudnieniu jej męża w [...] (vide notatka służbowa). Samą natomiast decyzję, [...] Mazowiecki podjął [...] sierpnia 2018 r., choć ostatni oczekiwany przezeń dokument (jakim miało być oświadczenie strony złożone do akt 22 sierpnia 2018 r.) uzyskał już dwa miesiące wcześniej i nie wynika, by przez ten czas gromadził inne dowody w sprawie. Uzasadniona jest zatem w tych warunkach ocena, że przez 9 miesięcy pozostawał on w stanie bezczynności, co implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie tego faktu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a p.p.s.a), a także rozważenia zasadności zastosowania w stosunku do organu środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej), o co wnioskowała skarżąca. Ze względu na załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, bezprzedmiotowe jest jedynie obecnie orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mimo jednak stwierdzonej bezczynności, a tym samym naruszenia wskazanych w skardze przepisów, tj. art. art.: 8 § 1, 12 § 1, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 i 2 k.p.a., brak jest w ocenie Sądu wystarczająco uzasadnionych podstaw, by kwalifikować ją jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z takim jej charakterem mamy bowiem do czynienie wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Nie jest więc wystarczającym do uznania rażącego naruszenia prawa li tylko sam fakt niedotrzymania terminów w jakich co do zasady postępowanie administracyjne winien on zakończyć, czy też skala ich przekroczenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób zaś nie dostrzec, że zasadniczym czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania, nie była chęć uniknięcia zajęcia w niej stanowiska, ale wprowadzenie z dniem 1 stycznia 2018 r. zmiany kompetencji organów w sprawach, w których – jak miało to miejsce w tym wypadku – znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oczywistym jest natomiast, że konieczność przekazania szeregu spraw i zgromadzonych w nich dokumentów dotychczas zawisłych przed jednym organem do organu, który stał się w nich właściwy musi rzutować na tempo ich rozpatrywania. Wynika to choćby z konieczności weryfikowania przez uzyskujący kompetencje organ dotychczas zgormadzonej dokumentacji czy kompletności przekazanych mu akt – na co zwracał uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę. Okoliczności te nie uwalniają wprawdzie organu przejmującego do rozpoznania sprawy od zarzutu pozostawania w nich bezczynnym, jednakże nie mogą być pomijane przy ocenie stopnia naruszeń przezeń zasad ogólnych procedury administracyjnej. Skoro zatem zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a sprawa w której organ wojewódzki pozostawał w zwłoce została już rozstrzygnięta, brak jest także uzasadnionych podstaw do wymierzenia mu z tego tytułu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a grzywny czy nałożenia nań obowiązku wypłaty na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, w określonej przez Sąd wysokości. Przewidziane w tym przepisie środki prawne winny być bowiem stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Z tych przyczyn w tej części skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt 2 wyroku). Na podstawie zaś art. 151 p.p.s.a oddalił zaś skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.