I SAB/Wa 324/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy wznowionej postanowieniem Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2020 r. T. P. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania sprawy wznowionej postanowieniem Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...]; zarzucając mu naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Prezydent [...] ostateczną decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] ustanowił na lat [...] prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części w gruncie o pow. [...] m2, położonego w [...] Dzielnicy [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] na rzecz: J. G., M. S., H. i A. Z., M. L., J. W., M. W., J. P., T. C., W. D., K. K., M. B. oraz E. i R. B.. Następnie postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] organ ów z urzędu wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją, w związku z powzięciem informacji o zbyciu aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z [...] czerwca 2014 r. przez M. L. na rzecz J. W. udziałów w budynku przy ul. [...]. Po wydaniu tego postanowienie nie zakończył on jednak postępowania. Nie powiadomił także stron o przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszył art. 36 § 1 k.p.a. Wskazała, że w związku z zaistniałą wystąpiła pismem z [...] sierpnia 2020 r. z ponagleniem, w następstwie rozpoznania którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] uznało, że Prezydent dopuścił się bezczynności i wyznaczyło mu dodatkowy termin załatwienia sprawy do [...] listopada 2020 r. ten jednak nie został dochowany. W tym stanie rzeczy wniosła o: wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do załatwienia sprawy; stwierdzenie, że w sprawie miła miejsce bezczynność, a w przypadku rażącego naruszenia prawa, o pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z winy której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie, a jeżeli osoba taka nie zostanie wykryta, pociągnięcie do odpowiedzialności całego organu oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżąca jest następcą prawnym jednego z beneficjentów decyzji z 2015 r. – J. P.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 dekretu ww. grunt przeszedł na własność [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz.U. z 1950 r., Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Podniósł, że w momencie wydawania ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2015 r. organ nie miał świadomości, że strony prowadzonego postępowania uległy zmianie, fakt ten został potwierdzony pismem z [...] kwietnia 2017 r. przez notariusz E. G., która potwierdziła sporządzenie aktu notarialnego sprzedaży udziałów w budynku przy ul. [...] przez M. L. na rzecz J. W.. Wskazał, że w związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2020 r. Biuro [...] Urzędu [...] wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z [...] stycznia 2015 r. Stwierdził, że w jego ocenie zasadnym jest stwierdzenie nieważności ww. decyzji w całości. Podał, że jednocześnie z ww. wnioskiem do Kolegium przesłane zostały akta sprawy. Z nadesłanych w dniu [...] czerwca 2021 r. akt administracyjnych wynika, że Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z [...] stycznia 2015 r., decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...], orzekło o uchyleniu w całości własnej decyzji i na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta w części (pkt [...] tiret [...]) orzekającej o ustanowieniu na rzecz M. L. prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do udziału wynoszącego [...] części przedmiotowej nieruchomości. W pozostałym zaś zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją z [...] stycznia 2015 r., po wznowieniu w niej postępowania postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] Bezczynność organu zachodzi bowiem, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Reguły te – co istotne - obowiązują także w postępowaniach nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym na podstawie art. 145 § 1 i n. k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Prezydent [...] przy rozpoznawaniu sprawy dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], zakończonej ostateczna decyzją z [...] stycznia 2015 r, po wznowieniu w tym przedmiocie postępowania, pozostaje w stanie bezczynności. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że po wznowieniu postępowania ( co miało miejsce [...] lutego 2019 r.) , nie wydał aktu owo postępowanie kończącego. Tymczasem od ww. daty rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 k.p.a., termin w jakim to nadzwyczajne postępowanie winno być zakończone, co oznacza, że upłynął on najpóźniej na początku kwietnia 2019 r. Prezydent nie dopełnił także w tym czasie obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie informował strony o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie zakończenia postępowania. Implikuje to po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie faktu bezczynności (art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., ) wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem naruszeniem mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu administracji publicznej stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś ponad dwuletnia zwłoka w załatwieniu spraw we wznowionym z urzędu postępowaniu stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Zwłaszcza, że w tym czasie nie podejmował on, a przynajmniej brak na to dowodów w aktach, jakichkolwiek czynności procesowych ukierunkowanych na zakończenie postępowania. Jedyna bowiem jego czynnością było wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozważenie zasadności wszczęcia wobec ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2015 r. postępowania nadzorczego, motywowane skądinąd tymi samymi okolicznościami, w oparciu o które Prezydent [...] wznowił postępowanie (vide: pismo z [...] sierpnia 2020 r.). Brak podejmowania przez ponad dwuletni okres realnych działań ukierunkowanych na jej załatwienie, jak również nieinformowanie stron o przyczynach zwłoki, ani nowym terminie załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 36 k.p.a. oraz brak reakcji na wszczęte z urzędu przed Kolegium postępowanie nieważnościowe mające za przedmiot tę samą decyzję Prezydenta [...] (które ze swej istoty wyprzedzało postępowanie wznowieniowe), pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 7, 8 ,12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. Wyznaczając termin w jakim organ winien sprawę załatwić, Sąd wziął pod uwagę, że zakończyło się już mające pierwszeństwo przed trybem wznowieniowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2015 r., a jego efektem była jej eliminacja z obrotu prawnego z mocą wsteczną w część w jakiej wadliwie kształtowała ona prawa jednostki niemającej w tej sprawie przymiot strony. Rolą zatem organu będzie obecnie wyprowadzenie z tego faktu prawnego określonych konkluzji w odniesieniu do postępowania wznowionego w sprawie tą decyzja zakończonej. Uwzględniając zatem te uwarunkowania Sąd ocenił, że realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenie postępowania będzie termin miesięczny, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Sąd nie mógł natomiast uwzględnić żądania skarżącej dotyczącego pociągnięcie do odpowiedzialności osoby, z winy której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie (względnie pociągnięcie do odpowiedzialności całego organu). Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że w celu usunięcia naruszenia prawa ( w tym usunięcia stanu opieszałości) sąd administracyjny może jedynie stosować środki, które przewidziane są ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. art. 135 tej ustawy). Ta zaś nie przyznaje mu kompetencji do orzekania o odpowiedzialności karnej czy dyscyplinarnej pracowników organów, ani też nakazywania organom ku temu właściwym takiego postępowania uruchomienie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku), na który składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości [...] zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.