I SAB/Wa 326/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] (dawnej ul. [...]) oznaczonej nr hip. [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz B. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. W. pismem z [...] września 2018 r. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] (dawnej ul. [...]), oznaczonej nr hip. [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zwróciła się o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy tej kwoty. Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. stwierdziło w części nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] marca 1951 r., nr [...] oraz w części stwierdziło, że orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Podała, że pismem z [...] czerwca 2016 r., nr [...] Prezydent zawiadomił strony postępowania o prawie składania pisemnych wyjaśnień, wniosków oraz dowodów na poparcie swoich stanowisk. Następnie, postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...] Prezydent. W. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...] uchyliło w całości postanowienie Prezydenta. W. o zawieszeniu postępowania. Skarżąca podniosła, że od tej daty organ I instancji nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, a nawet do ustalenia kręgu stron postępowania. Z tego względu, pismem z [...] maja 2018 r. wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., nr [...] uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi termin na wydanie decyzji do [...] sierpnia 2018 r. Skarżąca wskazała, że pomimo wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia, Prezydent W. w wyznaczonym termin nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) , ozn.nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze. W. (Dz. U. Nr 50, poz.279). Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania podjęto wiele czynności zmierzających do ustalenia wszystkich stron postępowania. Dodał, że rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości jest procesem złożonym o wysokim stopniu skomplikowania. Niniejsza sprawa ma wyjątkowy charakter z uwagi na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, w tym współużytkowników wieczystych gruntu i właścicieli sprzedanych w budynku lokali, których obecnie jest około 100 osób. Organ zaznaczył, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane również dużą ilością wpływającej do Biura korespondencji w sprawach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu oraz odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie ustalone w toku tych postępowań, nie pozwalają na dotrzymanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 t.j.) powoływanej dalej jako P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W niniejszej sprawie na skutek wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] grudnia 2015 r., nr [...] wniosek dawnych właścicieli o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), podlegał ponownemu rozpoznaniu. Bezspornym jest, że akta sprawy zostały przekazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wraz z ww. decyzją do Prezydenta. W. w dniu [...] stycznia 2016 r., a więc od tej daty rozpoczęły bieg terminy przewidziane w K.p.a. na załatwienie sprawy przez organ. Z akt sprawy wynika, że dopiero po pięciu miesiącach pismem z [...] czerwca 2016 r. organ powiadomił strony o toczącym się postępowaniu. Następnie, postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...] Prezydent zawiesił postępowanie w sprawie do czasu ustalenia następców prawnych spadkobierców. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Wobec tego w okresie zawieszenia postępowania organ nie pozostaje w zwłoce. Zatem od [...] maja 2017 r. do [...] września 2017 r., tj. do daty uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania Prezydent. W. nie pozostawał w zwłoce. Jednakże zarówno przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak i po uchyleniu tego postanowienia Prezydent. W. pozostawał w bezczynności. Jak wynika z akt sprawy dopiero pismami z [...] lipca 2018 r. wystąpił do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości o wskazanie następców prawnych i przekazanie list osób będących aktualnie właścicielami sprzedanych w budynku lokali oraz do Urzędu Stanu Cywilnego W. o przesłanie pełnych odpisów aktów zgonu zmarłych stron postępowania. Pismami z [...] lipca 2018 r. zwrócił się do współużytkowników wieczystych o informację, czy toczyło się lub toczy się postępowanie spadkowe po wskazanych zmarłych współużytkownikach wieczystych oraz o przesłanie postanowień spadkowych po tych osobach. W dniu [...] i [...] sierpnia 2018 r. oraz [...] i [...] sierpnia 2018 r. do Prezydenta W. została przekazana część aktów zgonu oraz dokumentów stwierdzających nabycie spadku. Uznać należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, to termin czterech miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Termin ten pozwoli organowi na ustalenie kręgu stron postępowania i wydanie stosownego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem zaniechań organów. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Od [...] stycznia 2016 r. organ nie podjął skutecznych działań mających na celu ustalenie kręgu stron postępowania i przez długie okresy czasu nie podejmował czynności w sprawie. Zważyć należy, że stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Ponadto, brak możliwości zakończenia postępowania powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. W przedmiotowej sprawie organ o niemożności zakończenia postępowania w terminie stron nie zawiadomił. Wobec czego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny, wskazać trzeba, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym. Powinien on być stosowany w sytuacjach gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia, czy czynności oraz gdy istnieje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z K.p.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dlatego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Odnośnie żądania przyznania sumy pieniężnej Sąd uznał, że ustalenie rażącej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku jest wystarczającą dolegliwością dla Prezydenta motywującą go do rozpoznania sprawy. Podnieść należy, że suma pieniężna powinna być przyznawana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, kiedy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej sankcji organ sprawy nie załatwi. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd uwzględnił przy tym wyjątkowy charakter sprawy z uwagi na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, których jak podał organ jest obecnie około 100 osób. Dlatego w tej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...] zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie 100 zł.