I SAB/Wa 327/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik sędzia WSA Elżbieta Lenart ( spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 31 maja 2001 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "Kolonia [...] we wsi [...]" rej. hip. W – [...], działka nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz Z. S. sumę pieniężną w kwocie 1 000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 września 2016 r. (data prezentaty) Z.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 31 maja 2001 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 512,20 m2 przy ul. [...] w W. . Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 31 maja 2001 r. Z.S wystąpił do Starostwa Powiatu W. z wnioskiem o odszkodowanie za przejęte na własność przez Gminę W. : 1) działkę przy ul. [...] (nr [...]) o powierzchni 520,20 m2, objętą księgą wieczystą Kw. Nr [...] we wsi [...] Hip. [...] , 2) działkę nr [...] o powierzchni 512,20 m2 przy ul. [...] (nr [...] ) objętą księgą wieczystą [...] - tom IV przy ul. [...], 3) działkę gruntu nr [...] [...] odpis [...] . Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. Prezydent [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz Z.S., ale tylko za nieruchomość przy dawnej ul. [...] (obecnie ul. [...] ) o powierzchni 820 m2, oznaczonej hip. nr [...] , dawniej "[...] " działka nr [...] . W dniu 11 marca 2016 r. Z.S. wniósł - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na przewlekłe postępowanie Prezydenta [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 512,20 m2 przy ul. [...] w W. . Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Jednocześnie stwierdził, że nie załatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z powszechnie panującym poglądem w judykaturze i doktrynie prawniczej organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Innymi słowy z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidywanym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Na mocy art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 3 tego przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Stosownie natomiast do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. występuje "przewlekłe prowadzenie postępowania" określone w uzasadnieniu noweli Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 poz.18) jako "długotrwale nieuzasadnione". Następnie Wojewoda odniósł się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania wskazując, że kodeks postępowania administracyjnego nie formułuje definicji przewlekłości postępowania. Z tego względu należy uznać, iż dopuszczalne jest posiłkowanie się definicją legalną funkcjonującą w postępowaniu sądowym, zawartą w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, która określa w art. 2 ust. 1 pojęcie przewlekłości postępowania. Stanowi, że przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy postępowanie w tej sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, albo dłużej niż to konieczne dla załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Ustawodawca podał również kryteria pozwalające ustalić, czy w konkretnej sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania. Wg art. 2 ust. 2 ustawy dla stwierdzenia przewlekłości postępowania należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd lub komornika sądowego w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej albo innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego, uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. W dalszej części uzasadnienia podniósł, iż w niniejszej sprawie z treści zażalenia na bezczynność organu I instancji wynika, że do dnia złożenia zażalenia, tj. 22 maja 2015 r., sprawa nie została załatwiona, a organ działa opieszale w sprawie dotyczącej wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 512,20m2 przy ul. [...] (nr [...] ) objętej księgą wieczystą [...] - tom IV przy ul. [...] przejętą na własność przez Gminę W.. Z treści zażalenia nie wynika również by w postępowaniu pierwszoinstancyjnym został wyznaczony jakikolwiek termin dodatkowy zakończenia postępowania wraz z podaniem przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Stanowi to bezsporne przekroczenie przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. terminu do załatwienia spraw szczególnie skomplikowanych. Dodał, iż w prowadzonym - po doręczeniu niniejszego postanowienia - postępowaniu wyjaśniającym, organ I instancji powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób systematyczny i sprawny, zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, aby zapobiec w przyszłości przewlekaniu sprawy. Wyznaczony w sentencji niniejszego postanowienia termin załatwienia sprawy przez organ I instancji podyktowany jest koniecznością zebrania przez ten organ kompletnego materiału dowodowego dla potrzeb prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu 25 sierpnia 2015 r. - zatem wyznaczony trzymiesięczny termin upłynął w dniu 25 listopada 2015 r. W dniu 30 września 2016 r. (data prezentaty) Z.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 31 maja 2001 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz Z.S. za przedmiotową nieruchomość w terminie 14 dni od daty doręczenia temu organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, 2) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1b Ppsa, iż Z.S. jest uprawniony do odszkodowania za ww. nieruchomość, 3) stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego z dnia 31 maja 2001 r. o odszkodowanie za przejęcie na własność Gminy W. działki przy ul. [...] w W. o pow. 512,20 m2, z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznanie skarżącemu od Prezydenta [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, 5) zasądzenie od Prezydenta [...] zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztu zastępstwa procesowego w wysokości 480zł. Pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. Prezydent [...] zwrócił się do Archiwum Państwowego z prośbą o sprawdzenie, czy w zasobach Archiwum znajdują się dokumenty dotyczące budowy szeregowych domów jednorodzinnych przy ul. [...] i ewentualne przesłanie ich uwierzytelnionych kopii. Również pismem z tego samego dnia Prezydent [...] poinformował pełnomocnika skarżącego o podejmowanych w sprawie czynnościach oraz o tym, iż opóźnienie w rozpatrzeniu niniejszej sprawy jest spowodowane bardzo dużą ilością wpływających do Biura Spraw Dekretowych spraw odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] a także koniecznością zebrania dodatkowej dokumentacji. Na zakończenie zapewnił, iż po zgromadzeniu kompletu dokumentacji decyzja zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Zaś w odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawił czynności podejmowane w tej sprawie dodając, iż pełnomocnik skarżącego został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu oraz, że po zgromadzeniu kompletu dokumentacji decyzja zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Do dnia 25 sierpnia 2017 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...] . Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak - wynika z akt sprawy - wniosek skarżącego z dnia 31 maja 2001 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 512,20 m2 przy ul. [...] w W. nie został dotychczas rozpoznawany, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności a także stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd uznał, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - ponieważ Prezydent [...] nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji od 2001 r. - czyli ponad 16 lat - i nadal znajduje się na etapie gromadzenia materiału dowodowego dotyczącego ustalenia daty, w jakiej poprzednia właścicielka została pozbawiona faktycznej możliwości władania tą nieruchomością. Z uwagi na ww. argumenty Sąd uwzględnił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - uznając to żądanie za w pełni uzasadnione do wysokości 1000 zł. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin trzymiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1, §1a i § 2, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.