I SAB/Wa 328/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury do rozpoznania wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. "P." Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra infrastruktury w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] grudnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1953 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1952 r. nr [...] o odmowie przyznania L. K. prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], objętej dawną księgą hipoteczną pod nazwą "Nieruchomość w mieście W. pod Nr [...]". W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, iż do chwili obecnej, mimo wystosowanego do Ministra Infrastruktury wezwania z [...] czerwca 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa (poprzez usunięcie stanu bezczynności), organ nie podjął merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej jej wnioskiem z 2008 r., jak również nie wyjaśnił istoty przedłużającego się milczenia. Przyczynę tak daleko idącej zwłoki podawał zaś, zdaniem strony, w sposób enigmatyczny i nader ogólnikowy. Skarżąca podniosła przy tym, że wyznaczając kolejne odległe terminy zakończenia podstępowania organ nie uwzględniał wynikających z przepisów procedury administracyjnej zasad szybkości i prostoty prowadzenia postępowania, a tym samym naruszył art. 36 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. Ponadto mimo kilkakrotnego wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy nic nie wskazuje na to, by również obecnie określony przez organ termin zakończenia postępowania w sprawie został przez organ dotrzymany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o zobowiązanie Ministra Infrastruktury do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dania doręczenia prawomocnego wyroku, wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 w zw. z art. 12 k.p.a., jak również stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegającej na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu w stanie bezczynności oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Na wstępie organ wyjaśnił, iż mimo prowadzonych poszukiwań nie odnaleziono dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w tym wskazywanego w podaniu strony orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] sierpnia 1952 r., decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1953 r. oraz wniosku dekretowego złożonego przez L. K. Minister podniósł jednocześnie, iż o podejmowanych czynnościach zmierzających do odnalezienia wspomnianych dokumentów strona była informowana. Organ wskazał także, na czynności podejmowane w celu odszukania następców prawnych współwłaścicieli przeddekretowych nieruchomości przy [...], którymi jak wynika z treści dawnej księgi hipotecznej byli: S. O., P. R., H. F. i A. R., celem zapewnienia im udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej spółki. W dalszej części odpowiedzi na skargę Minister przedstawił tok dotychczas prowadzonego postępowania, wymieniając pisma jaki kierował do szeregu instytucji i organów celem zgromadzenie niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów i informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi spółki "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest bezczynność Ministra Infrastruktury, polegająca na nierozpoznaniu jej wniosku z [...] grudnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1953 r. nr [...] i utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W z [...] sierpnia 1952 r. nr [...] odmawiającego przyznania L. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Legitymację do wzruszenia tych rozstrzygnięć spółka wywodziła z faktu nabycia roszczeń do nieruchomości, wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), od następców prawnych osób, którym te roszczenia sprzedał L. K. (aktami notarialnymi: z dni [...].07.1952 Rep. [...] oraz z dnia [...].09.1952 r. Rep. [...]). Skarga ta poprzedzona została wezwaniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co czyni ją dopuszczalną. Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowiona w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień , powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 ). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (od dnia 11 kwietnia 2011 r. także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym), z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej niewątpliwie wystąpiły przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie). Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Przy czym zwłoka ta, aczkolwiek znaczna, to ze względu na okoliczności rozpoznawanej sprawy, które miały wpływ na jej powstanie oraz podejmowane przez organ działania, nie przybrała w ocenie Sądu, postaci rażącej w rozumieniu ww. przepisu. Wniosek "P." sp. z o.o. o wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie wskazanych na wstępie rozstrzygnięć wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2008 r., co wynika z umieszczonej na tym podaniu prezentaty. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu [...] lutego 2009 r. Tymczasem, mimo upływu blisko trzech lat od wniesienia ww. podania Minister Infrastruktury nie zakończył zainicjowanego nim postępowania nadzorczego i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Wprawdzie w toku tego postępowania organ dokonywał szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a także informował stronę o przyczynach zwłoki oraz wyznaczał nowe terminy jego zakończenia, jednakże jak wynika z akt administracyjnych sprawy pierwszy raz uczynił to dopiero po ponad 8 miesiącach od wszczęcia postępowania (pismo z [...] września 2009 r. nr [...]). Przy czym wyznaczając wówczas dodatkowy termin zakończenia postępowania na dzień [...] kwietnia 2010 r. Minister Infrastruktury w sposób niedopuszczalny określił go z przekroczeniem wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. maksymalnego terminu w jakim organ, do którego jednostka wniosła podanie, winien postępowanie zakończyć. Także kolejne przedłużanie terminów zakończenia postępowania o: 7 , 8 i 6 miesięcy (pisma z [...] maja 201 r., [...] stycznia 2011 i [...] lipca 2011 r. ), były w ocenie Sądu określanie sprzecznie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania i stanowią w istocie nadużycie instytucji, o której mowa w art. 36 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Z tego też względu Sąd, niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wyznaczył dalszy termin zakończenia postępowania od terminu wskazywanego przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący. Zważyć bowiem należy, że zasadniczą przyczyną zwłoki w rozpoznaniu sprawy nie była zawiniona opieszałość organu w podejmowaniu czynności procesowych, lecz stanowiła ona konsekwencję zaistnienia obiektywnych przyczyn uniemożliwiających zakończenie postępowania, a związanych z koniecznością odszukania archiwalnych akt dotyczących nieruchomości przy [...] (w tym przede wszystkim kwestionowanych przez skarżącą orzeczeń z 1952 i 1953 r., które mimo czynionych w tym zakresie przez organ starań, nie zostały dotychczas odnalezione), jak też orzeczeń sądów powszechnych wydanych w sprawach cywilnych i karnych mających znaczenia dla oceny skuteczności obrotu prawnego roszczeniami dekretowymi realizowanego przez L. K. i jego następców prawnych. O czynnościach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania, a więc kolejnych wystąpieniach organu do sądów, archiwów państwowych jak też uczestników postępowania, strona skarżąca była na bieżąco informowana, poprzez kierowanie do wiadomości reprezentującego ją pełnomocnika prowadzonej przez organ korespondencji. Okoliczność ta znajduje potwierdzenia w zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy korespondencji. Skoro zatem niezałatwienie sprawy objętej wnioskiem "P." sp. z o.o. w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej, jest konsekwencją zaistniałych obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, a strona informowana była o kolejnych terminach załatwienia sprawy i podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu, to zaistniałej w takim stanie bezczynności, mimo że trwa już ona blisko trzy lata, nie można zakwalifikować jako rażącej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.