I SAB/Wa 328/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2018 r. M. K. (dalej jako: skarżąca) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ) w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2015 r. (zmodyfikowanego pismem z dnia [...] marca 2016 r.) o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną dawnym nr hip. [...]. Skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), dalej powoływanego jako dekret warszawski. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi rażące naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 kpa. Jednocześnie podniosła, iż na skutek braku podjęcia działań przez Prezydenta pismem z dnia [...] lipca 2015 r. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Wojewoda uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi nowy termin załatwienia sprawy, którego organ ten również nie dotrzymał. Ponadto Prezydent nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie poinformował stron postępowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku odszkodowawczego oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zasadność oraz sposób rozpatrzenia przedmiotowego wniosku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosków z dnia [...] maja 1957 r. i z dnia [...] marca 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym decyzja w sprawie odszkodowania będzie mogła być wydana dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Ponadto wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], zawieszono z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), przywoływanej dalej jako "ppsa.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za część gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" działka nr [...] KW nr [...], o pow. [...] m2, wchodzącą w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku F. i M. małż. W. z dnia [...] maja 1957 r. oraz wniosku F. W. z dnia [...] marca 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego powyższego gruntu. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Dokonanie przez Sąd, w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu, oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa procesowego i materialnego w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest nieuprawnione, gdyż te kwestie mogą być przedmiotem oceny jedynie w postępowaniu dotyczącym kontroli postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zatem w sprawie niniejszej, w związku z wydaniem przez Prezydenta [...] postanowienia z dnia [...] października 2018 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej dotyczącego ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania w sprawie rozpoznania ww. wniosku powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ postanowienia po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność (jak w niniejszej sprawie) lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ppsa (aktualnie art. 149 § 1a ppsa), że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Użycie ww. art. 149 § 1a ppsa, zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt II OSK 468/13). Powracając na grunt zawisłej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika następujący przebieg postępowania. Prezydent [...] w toku postępowania ustalił, że w/w wnioski z dnia [...] maja 1950 r. i z dnia [...] marca 1965r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości nie zostały dotąd rozpoznane. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia powyższych wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Obecnie, do czasu rozpoznania wniosku dekretowego nie ma podstaw do procedowania w przedmiocie odszkodowania, o czym skarżąca, inicjując dwutorowo ww postępowanie i jednocześnie postępowanie nadzwyczajne odnośnie do orzeczenia dekretowego – musiała zdawać sobie sprawę. Zdaniem sądu, indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizą tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, rozstrzyganiu o ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału oraz podjęciu decyzji kończącej postępowanie. Wobec powyższego, mając na uwadze wyżej opisany przebieg postępowania w sprawie, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, pomimo porównania daty złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania, daty dowiedzenia się o orzeczeniu nadzorczym oraz daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Sąd uwzględnił skargę na bezczynność, bo jest ona uzasadniona; jednak w okolicznościach ww sprawy nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ winien bowiem bądź negatywnie rozpoznać wniosek o odszkodowanie (jako przedwczesny) bądź zawiesić postępowanie w tym przedmiocie, co uczynił, ale ze znaczna zwłoką. Powyższe nie kwalifikuje procedowania organu z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd nie znalazł również wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 ppsa sumy pieniężnej; i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 ppsa ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art.151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).