I SAB/Wa 329/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi C.F., M.B., B.K., A.K., J.K. i J.R. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...], rej. [...], dz. nr [...]", w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz C.F., M.B., B.K., A.K., J.K. i J.R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2019 r. C.F., M.B., B.K., A.K., J.K.i J.R. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] maja 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...] nr [...] i [...], rej. [...], dz. nr [...]". Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 – 3 i § 5 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy najdalej w ciągu dwóch miesięcy oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to konieczne i uzasadnione. Wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała rażący charakter, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym przez sąd terminie, nie dłuższym niż 2 miesiące od daty zwrotu akt administracyjnych do organu wraz z prawomocnym orzeczeniem, wymierzenie organowi grzywny, przyznanie skarżącym od Prezydenta sum pieniężnych oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że występował do szeregu instytucji o nadesłanie akt własnościowych, akt lokalizacyjnych i innych dokumentów oraz udzielenie informacji. Zlecono również wykonanie mapy z rozliczeniem nieruchomości hipotecznej. Ponadto poinformowano pełnomocnika stron o przyczynach zwłoki w zadławieniu sprawy oraz wskazano nowy termin jej zakończenia. Organ podniósł, że z uwagi na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji oraz złożony charakter sprawy nie było możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić czy załatwiając sprawę organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z [...] maja 2017 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...] nr [...] i [...], rej. [...], dz. nr [...]" oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy C.F., M.B., B.K., A.K., J.K. i J.H. pismem z [...] maja 2017 r. wystąpili z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...] nr [...] i [...], rej. [...], dz. nr [...]". Organ początkowo podejmował czynności w sprawie mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego (wystąpienia z [...] lipca 2017 r., z [...] listopada 2017 r. i z [...] listopada 2017 r.). C.F., M.B., B.K., A.K., J.K. i J.H. pismem z [...] września 2017 r. wystąpili do Wojewody [...] z ponagleniem na niezałatwieniem sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] po rozpoznaniu ponaglenia, uznał je za uzasadnione oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Prezydent otrzymał postanowienie 11 grudnia 2017 r. W dniu [...] marca 2018 r. sporządzono opinię geodezyjną dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. uczestnictwo w sprawie zgłosiła następczyni prawna J.H. . Kolejne czynności w sprawie organ podjął dopiero 13 czerwca 2019 r., a więc po ponad rocznej bezczynności oraz po wniesieniu przedmiotowej skargi. Z powyższego wynika, że od dnia 22 marca 2018 r. do 13 czerwca 2019 r. organ pozostawał w zupełnej bezczynności i nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Kolejne czynności podjął dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi. Z powyższych względów, nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym, pamiętać trzeba, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, nie zmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Podsumowując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowy grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż organ co prawda dopuścił się bezczynności, ale gromadził dowody niezbędne do rozpoznania wniosku i zakończenia sprawy. Z kolei suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Również i taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).