I SAB/Wa 33/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J. i A. J. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], działka nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących J. J. i A. J. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. J. J. i A. J. (dalej jako: skarżący) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako: organ/Prezydent) w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. (data wpływu do organu) o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], działka nr [...]. Skarżący wskazali, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] lutego 1949 r. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Następnie Urząd Dzielnicowy W., Wydział Terenów decyzją z dnia [...] października 1974 r., nr [...], odmówił Z. J. przyznania prawa własności czasowej do [...] m² gruntu położonego w W. przy ul. [...], dz. nr [...]. W pozostałej części wniosek nie został rozpoznany. Przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji dekretowej z 1974 r. Skarżący podnieśli, że w związku z ww. decyzją nadzorczą wniosek z 1949 r. powinien zostać rozpoznany w całości na nowo. Wobec czego pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. zwrócili się do Prezydenta o pilne zakończenie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Z uwagi na bezczynność organu skarżący pismem z dnia [...] września 2016 r. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wyznaczyło organowi I instancji termin na załatwienie przedmiotowej sprawy do dnia [...] marca 2017 r. Jednak Prezydent nie zakończył sprawy, a terminy wymienione w przepisach kpa, jak również termin wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dawno już upłynęły, co stanowi o zasadności niniejszej skargi. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji merytorycznie rozpoznającej opisany na wstępie wniosek z dnia [...] lutego 1949 r. oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że aktualnie gromadzi w sprawie materiał dowodowy niezbędny do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej powoływanej jako ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 ppsa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przy czym zgodnie art. 37 § 1 pkt 1 kpa (w brzmieniu po 1 czerwca 2017 r.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Natomiast w brzmieniu art. 37 § 1 kpa obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność organu było zatem dopuszczalne, gdy strona uprzednio wyczerpała ww. tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Po dniu 1 czerwca 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostały zastąpione instytucją ponaglenia. Skarżący pismem z dnia [...] września 2016 r. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z zażaleniem na bezczynność Prezydenta w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku, czym wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi. Należy wskazać, że pojęcie bezczynność organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], działka nr [...]. Taki stan rzeczy prowadzi do konstatacji, iż organ dopuścił się bezczynności. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem duży stopień trudności sprawy. Postępowania dotyczące nieruchomości objętych tzw. dekretem [...] należą do spraw niezwykle skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...], a ustalenie stanu prawnego nieruchomości i ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania jest czasochłonne. Na uwadze należy mieć również okoliczność, że na skutek wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzającej nieważność poprzedniej decyzji dekretowej wyżej wymieniony wniosek wymaga ponownego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 34 zł tytułem opłaty od pełnomocnictw). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.