I SAB/Wa 333/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. i W. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania M. C. i W. C. oraz [...] Dyrektora [...][...] i [...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących M. C. i W. C. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. C. i W. C. (dalej jako "skarżący") pismem z [...] września 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii) (dalej jako "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że choć odwołanie od powyższej decyzji wniesiono w dniu [...] sierpnia 2020 r., zaś skarżący wystąpili w dniu [...] listopada 2020 r. z ponagleniem do wydania decyzji, do chwili obecnej nie zapadło rozstrzygnięcie kończące postępowanie odwoławcze. Czynności organu ograniczyły się właściwie do poinformowania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 15 stycznia 2021 r., a następnie do 31 sierpnia 2021 r. Organ nie wskazał też przyczyn tak długiego prowadzenia postępowania, prócz podania, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. Zdaniem skarżących, organ nie gromadził jednak materiału dowodowego, a zatem brak było podstaw do przedłużania terminu załatwienia sprawy. Bierność organu narusza zasadę szybkości postępowania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że postępowanie zostało już zakończone decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Mimo naruszenia terminu załatwienia sprawy, określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania. Z uwagi bowiem na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, konieczność szczegółowej analizy materiału dowodowego, jak również konieczność rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie. Organ musiał ponadto uzupełnić materiał dowodowy, wobec czego prowadził korespondencję z rzeczoznawcą majątkowym (pisma z [...] grudnia 2020 r., [...] lutego 2021 r., [...] czerwca 2021 r., [...] września 2021 r.), jak również analizował pisma składane przez strony postępowania. W tej sytuacji nie można zarzucić Ministrowi bezczynności. Czynności wyjaśniające podejmowane przez organ były niezbędne do wydania decyzji, a tym samym nieuzasadnione są twierdzenia skarżących o przewlekłości postępowania i dokonywaniu czynności pozornych. Pismach procesowych z [...] i [...] października 2021 r. skarżący uzupełnili skargę o wniosek o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skargę podtrzymali. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazali na rażącą bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ ww. decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od ww. decyzji z [...] lipca 2020 r., nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie zaraz po otrzymaniu odwołań wniesionych przez skarżących oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...], co nastąpiło w sierpniu 2020 r., już w dniu 27 sierpnia 2020 r. organ poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 15 stycznia 2021 r., to jednak w dniu 4 grudnia 2020 r., mając na uwadze konieczność ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzał operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą własność skarżących, o złożenie dodatkowych wyjaśnień, mogących mieć wpływ na wysokość odszkodowania. Z uwagi na brak odpowiedzi, pismem z 15 lutego 2021 r. ponownie wystąpiono do biegłego z zapytaniem jw. Jednocześnie zawiadomiono strony, że ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, sprawa nie mogła zostać zakończona we wskazanym wcześniej terminie. Po otrzymaniu odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego z 5 marca 2021 r., organ pismem z 16 marca 2021 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz prawie składania dodatkowych wyjaśnień. Z możliwości takiej skorzystali skarżący wystosowując do organu pismo z 29 marca 2021 r. (wpłynęło do Ministerstwa w dniu 13 kwietnia 2021 r.). Następnie Minister w dniu 7 czerwca 2021 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Jednocześnie poinformował strony, że ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, sprawa nie mogła zostać zakończona we wskazanym wcześniej terminie, natomiast nowy termin jej załatwienia to 31 sierpnia 2021 r. Z uwagi na ponowny brak odpowiedzi biegłego, pismem z 1 września 2021 r. ponaglono go do udzielenia odpowiedzi na pismo z 7 czerwca 2021 r. Dopiero pismem z 3 września 2021 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał aktualizacji operatu szacunkowego. Powyższe okoliczności oraz uzupełniony przez organ odwoławczy materiał dowodowy stały się przyczyną uchylenia przez Ministra decyzji Wojewody z [...] lipca 2020 r. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Organ, mając na uwadze zarzuty wniesionych odwołań, jak również to, że operat szacunkowy jest głównym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zajętą nieruchomość, zobligowany był do wyjaśnienia, czy w przedłożonej wycenie prawidłowo określono wartość nieruchomości, tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się kilka operatów szacunkowych i w każdym z nich odmiennie ją określono. Dodatkowo o przesunięciu terminu załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki skarżący byli informowani odrębnymi pismami. Decyzję podjęto zaś niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnej dokumentacji w sprawie, którą złożył rzeczoznawca majątkowy. Z uwagi na okoliczność, że organowi nie można zarzucić w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa, jak również fakt wydania decyzji rozpoznającej złożone odwołania, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części Sąd skargę oddalił. Kwota ta ma bowiem funkcję represyjną i prewencyjną, ale też znaczenie kompensacyjne, co oznacza, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W niniejszej natomiast sprawie organ działał sprawnie, zaś podejmowane czynności uzależnione były w dużej mierze od wyjaśnień i dokumentów będących w posiadaniu rzeczoznawcy majątkowego. Niezwłocznie po ich uzyskaniu wydano korzystną dla skarżących decyzję. Sąd uznał w tej sytuacji, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny. Z tych samych przyczyn za bezzasadny Sąd uznał wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny, dlatego winna być stosowana wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że takie dyscyplinujące działanie jest konieczne, co ma miejsce w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W niniejszej natomiast sprawie organ postępowanie już zakończył decyzją z [...] października 2021 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.