I SAB/Wa 334/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S., M. S. i E. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących A. S., M. S. i E. S. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. A. S., M. S. i L. S. wystąpili do Prezydenta W. o wydanie decyzji odszkodowawczej dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...](d.[...]) hip. "[...]" dz. [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] o przesłanie akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Żądane akta wpłynęły do organu w dniu [...] lipca 2008 r. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] o nadesłanie informacji z ewidencji gruntów oraz mapy z granicami aktualnych działek ewidencyjnych i granicami nieruchomości hipotecznej dotyczących w/w terenu. Dokumenty powyższe zostały przedstawione w dniu [...] sierpnia 2008 r. W dniu [...] września 2008 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego [..] o wydanie zaświadczenia z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Zaświadczenie zostało przedłożone organowi w dniu [..] października 2008 r. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. organ wystąpił do Urzędu [...] o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących budowy [...] ozn. jako teczka [..] nr lokalizacji [...] z dnia [...] maja 1976 r. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o udzielenie informacji i przesłanie dokumentów do sprawy. W dniu [..] września 2009 r. wpłynęły żądane dokumenty. Pismem z dnia [...] września 2009 r. organ zwrócił się do [...] o przesłanie kopii dokumentów lokalizacyjnych wraz z załącznikiem graficznym, protokołów przejęcia gruntu oraz pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] września 2009 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] o przesłanie kopii dokumentów, na podstawie których [...] wpisany został jako właściciel działek ewidencyjnych nr [..] z obrębu [...]. Dokumenty z Urzędu wpłynęły do organu w dniu [...] października 2009 r. Pismem z dnia [...] października 2010 r. A. S. wystąpiła do Prezydenta W. o poinformowanie o stanie sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. wskazała na brak odpowiedzi organu na pismo z [...] października 2010 r. Pismami z dnia [...] maja 2011 r. organ zwrócił się do Archiwum [...] o nadesłanie kolejnych dokumentów w sprawie. Pismem z tej samej daty poinformował A. S., że z powodu konieczności zebrania całości materiału dokumentacyjnego nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie organ wskazał, że decyzja w sprawie zostanie wydana do [...] sierpnia 2011 r. W dniach [...] lipca 2011 r., [...] sierpnia 2011 r. i [...] września 2011 r. wpłynęły do organu pisma stanowiące odpowiedź na wezwania skierowane do Archiwum [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. A. S. podniosła, że organ nie wydał decyzji w określonym przez siebie terminie tj. do dnia [...] sierpnia 2011 r. i wniosła o podjęcie działań w celu zakończenia sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ, na podstawie art. 36 k.p.a., poinformował A. S., że ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dokumentacyjnego oraz dużą ilość spraw, decyzja w sprawie nie została wydana w terminie, wskazując na zakończenie sprawy do dnia [...] kwietnia 2012 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. A. S. zwróciła się o wyjaśnienie przyczyny niedotrzymania terminu zakończenia sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ, na postawie art. 36 k.p.a., wskazał na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego i zawiadomił, że decyzja zostanie wydana do [...] września 2012 r. Pismem z dnia [...] października 2012 r. A. S. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. organ, na podstawie art. 36 k.p.a., wskazał, że postępowanie zostanie zakończone do dnia [..] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [..] lutego 2013 r. nr [...] uznał zażalenie A. S. na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta W. za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie rozstrzygnięcia do dnia [...] kwietnia 2013 r. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [..] marca 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ podał, że do zakończenia postępowania potrzebne jest jeszcze wykonanie operatu szacunkowego nieruchomości i wskazał, że decyzja wydana zostanie do [...] października 2013 r. A. S., M. S. i E. S. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o wydanie decyzji odszkodowawczej dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (d. [...]) hip. "[...]" dz. [...]. W uzasadnieniu skargi zaznaczyli, że pomimo zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego oraz wielokrotnych monitów ze strony wnioskodawców organ nie dotrzymywał kolejnych wyznaczanych przez siebie terminów zakończenia sprawy. Prezydent nie zakończył sprawy również w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] ani nie podjął działań ukierunkowanych na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czym rażąco naruszył prawo. Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że pismem z dnia [...] lipca 2013 r. strony zostały poinformowane o przyczynach niezakończenia sprawy w terminie. Jednocześnie jako przewidywaną datę zakończenia postępowania wskazał na dzień [...] października 2013. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. A. S. podała, iż termin zakończenia postępowania do dnia [...] października 2013 r. nie został przez organ dotrzymany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., termin wyznaczony przez Wojewodę [...] a także dodatkowe terminy wskazane przez Prezydenta W., nie zostały dotrzymane. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o odszkodowanie za nieruchomość [..] nie zostało przez organ zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w tej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie z wniosku o odszkodowanie toczy się w niniejszej sprawie od 2008 r., a zatem trwa już ponad pięć lat. Wprawdzie organ zarówno w 2008 r. jak i w 2009 r. podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, jednakże już wówczas występowały znaczne przerwy w gromadzeniu materiału dowodowego. Po wystąpieniu [...] listopada 2008 r. o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących budowy [...] organ przez okres 6 miesięcy (do [...] maja 2009 r.), mimo uzyskania odpowiedzi w żądanym zakresie, nie podjął żadnych czynności. Również od [...] października 2009 r., gdy organ uzyskał odpowiedź [...] przez okres 1 roku i 7 miesięcy (do dnia [...] maja 2011 r., gdy Prezydent W. wystąpił po raz kolejny do Archiwum Państwowego), nie były podejmowane czynności. W tym czasie strona wystosowała dwa ponaglenia. Organ na pismo strony z dnia [...] października 2010 r. odpowiedział pismem z dnia [...] maja 2011 r. Wprawdzie organ zastosował wówczas przepis art. 36 k.p.a., jednakże nie zmienia to ustalenia, że strona przez okres ponad półtora roku pozostawała – mimo prośby wystosowanej w tym zakresie – bez informacji o stanie sprawy. Z akt sprawy wynika, że także po tym okresie organ przez długi czas nie prowadził działań mających na celu gromadzenie materiału dowodowego, jednocześnie z akt nie wynika, aby występowała przeszkoda prawna w rozpoznaniu wniosku stron. Od dnia [...] sierpnia 2009 r., tj. nadesłania materiałów z Archiwum Państwowego [...] do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd organ nie podejmował żadnych czynności, które miałyby na celu zgromadzenie dodatkowej dokumentacji, a jedynie informował stronę o kolejnych przewidywanych terminach zakończenia postępowania. Samo jednakże zastosowanie przez organ przepisu art. 36 k.p.a. i wskazanie zarówno przyczyn zwłoki, jak i nowego terminu załatwienia sprawy, nie jest w niniejszej sprawie równoznaczne z poszanowaniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zarówno charakter sprawy, jak i znaczna liczba prowadzonych postępowań o odszkodowania, na co m.in. powoływał się organ, nie usprawiedliwia niepodejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W ocenie Sądu, postępowanie organu w tej sprawie nacechowane było opieszałością i nieskutecznością. Niezależnie bowiem od istotnie skomplikowanego charakteru postępowań prowadzonych w sprawach o odszkodowanie, zadaniem organu administracji publicznej jest prowadzenie postępowania w taki sposób, aby strony postępowania nie miały wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem m.in. słusznego interesu jednostki, a zatem z poszanowaniem zasady określonej w art. 7 k.p.a. Jeśli w ocenie organu istnieją jakiekolwiek okoliczności wymagające dalszego wyjaśnienia, akta postępowania administracyjnego powinny odzwierciedlać działania organu podejmowane w tym zakresie. W sprawie tej rażąco naruszony został, poza przepisem art. 8 i art. 12 k.p.a., przepis art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy, w tym przestrzeganie terminów wyznaczonych przez ustawodawcę w tym zakresie. Wnioskodawca ma prawo oczekiwać, że organ administracji publicznej rozstrzygnie jego sprawę należycie i w możliwie najkrótszym – z uwzględnieniem koniecznego postępowania dowodowego – terminie. W sprawie niniejszej postępowanie nie było prowadzone z poszanowaniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.