I SAB/Wa 334/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] i S-ka S.A. w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku [...] i S-ka S.A. w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1958 r. nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] i S-ka S.A. w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] w [...] (dalej jako "skarżąca") pismem z 9 września 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1958 r. nr [...] (dalej jako "orzeczenie dekretowe"). W uzasadnieniu skargi wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego złożony został w dniu 15 lipca 2019 r. i ponowiony w dniu 28 listopada 2019 r. i do dnia dzisiejszego, mimo ponaglenia organu do wydania decyzji, nie został rozpoznany. Wprawdzie pismem z 14 września 2020 r. organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jednak mimo upływu dwóch lat od złożenia wniosku, decyzji nie wydano, jak również nie podjęto żadnych czynności w sprawie. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak również orzeczenie, na podstawie art. 141 § 1b p.p.s.a., że po stronie skarżącej istnieje uzasadnione uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia dekretowego, a tym samym uwzględnienia przez organ wniosku wszczynającego postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w sprawie podjęto szereg czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Kolegium stwierdziło bowiem nieważność własnej decyzji z [...] października 2005 r. nr [...] (stwierdzającej nieważność orzeczenia dekretowego), a następnie decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło decyzję z [...] listopada 2019 r. i stwierdziło nieważność ww. decyzji z [...] października 2005 r. W dniu [...] września 2020 r. Kolegium: wydało decyzję nr [...], którą umorzyło postępowanie zainicjowane wnioskiem J. R. o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego; zawiadomiło strony postępowania o toczącym się postępowaniu z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego; akta sprawy wypożyczyło Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z prośbą o zwrot po wykorzystaniu. Organ wskazał, że choć w dniu 23 sierpnia 2021 r. wpłynęło ponaglenie skarżącej, zaś w dniu 9 września 2021 r. skarga na bezczynność, to do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę do Kolegium nie wróciły wypożyczone oryginały akt sprawy. Organ dysponuje jedynie aktami zastępczymi, na podstawie których nie może wydać decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Kolegium dopuściło się bezczynności w sprawie, bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznało wniosku skarżącej z 28 listopada 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego (zauważyć przy tym należy, że wniosek skarżącej z 15 lipca 2019 r. złożony został jeszcze przed wydaniem decyzji Kolegium, którą stwierdzono nieważność decyzji z [...] października 2005 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia dekretowego). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku, jest termin trzech miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że oryginały akt sprawy zakończonej kwestionowanym przez skarżącą orzeczeniem dekretowym, znajdują się od 14 września 2020 r. w Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i nie zostały dotychczas zwrócone. Niemniej jednak Kolegium powinno ustalić, czy przed ww. Komisją toczy się (zostało wszczęte) postępowanie administracyjne mające wpływ na postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z 28 listopada 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego i w zależności od uzyskanej odpowiedzi, winno podjąć stosowne rozstrzygnięcie procesowe, bądź wystąpić o zwrot akt administracyjnych lub o ich wypożyczenie, w celu wydania decyzji merytorycznej. Sąd uznał jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, Kolegium decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] stwierdziło nieważność własnej decyzji z [...] października 2005 r. nr [...], którą na wniosek J. R. stwierdzono nieważność orzeczenia dekretowego. W dniach 20 i 26 listopada 2021 r. wpłynęły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, zaś w dniu 2 grudnia 2019 r. wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Przed rozpoznaniem ww. wniosku skarżącej koniecznym było zatem rozpoznanie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie odwoławcze zakończone zostało natomiast decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...]. W tej sytuacji do rozpoznania pozostały Kolegium wnioski o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego złożone przez J. R. i skarżącą. Kolegium decyzją z [...] września 2020 r. umorzyło postępowanie nadzorcze zainicjowane wnioskiem J. R., a następnie w tym samym dniu zawiadomiło strony postępowania o toczącym się postępowaniu z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego i akta sprawy wypożyczyło Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z prośbą o zwrot po wykorzystaniu. Do dnia dzisiejszego akta te nie zostały zwrócone, zaś organ dysponuje jedynie aktami zastępczymi. Mając zatem na uwadze okoliczność, że po otrzymaniu wniosku skarżącej organ musiał najpierw rozpoznać wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja z [...] lutego 2020 r.), a następnie wniosek innego podmiotu o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego (decyzja z [...] września 2020 r.), jak również kwestię wypożyczenia akt sprawy innemu organowi (w dniu 14 września 2020 r.), nie sposób uznać, aby bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie bez znaczenie jest również okoliczność, że w toku rozpatrywania wniosku skarżącej, zawieszeniu uległy terminy załatwienia sprawy (od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.), na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Z powyższych przyczyn Sąd uznał również, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Ten dodatkowy środek ma charakter dyscyplinująco-represyjny, zaś w niniejszej sprawie brak jest celowego działania organu, czy też jego złej woli w załatwieniu sprawy. Jak już bowiem wskazano, organ w toku postępowania miał do rozpoznania również wnioski innych stron (o ponowne rozpatrzenie sprawy i o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego), zaś opóźnienia w wydaniu decyzji spowodowane były dużej mierze przyczynami od niego niezależnymi, tj.: wprowadzenie w Polsce stanu epidemii (zawieszenie terminu załatwienia sprawy od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.); przekazanie do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oryginałów akt administracyjnych (organ nie posiada akt od 14 września 2020 r.). W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. Na koniec poczynionych rozważań należy wskazać, że żądanie skargi dotyczące zobowiązania organu do uznania uprawnienia skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego nie mogły zyskać aprobaty Sądu. Zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazuje się również, że wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołany przepis znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiste jest, że niniejsza sprawa do takich spraw nie należy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.