I SAB/Wa 335/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. M. Z. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku jego i jego małżonki o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w prawo własności. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt temu organowi, orzeczenie czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy wniosek został złożony w dniu [...] r. Podniósł, że w dniu [...] r. złożył zażalenie na bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które zostało rozpoznane postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], którym to postanowieniem Wojewoda [...] uznał zażalenie za niezasadne. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...], że zawieszenie postępowania w sprawie powoduje bezzasadność zażalenia. Podniósł, że sprawa roszczeń do przedmiotowej nieruchomości znana jest organowi od dawna, tj. od 10 lat i powinna być dawno rozstrzygnięta. Ostatecznie podniósł, że opóźnianie rozpatrzenia wniosku naraża na wymierne straty finansowe, albowiem rosną ceny nieruchomości, zaś spada wartość użytkowania wieczystego co ma wpływ na ew. opłatę za przekształcenie. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił postępowanie w związku z pozyskaniem informacji o zgłoszonych roszczeniach reprywatyzacyjnych. Podniósł, że informację te pozyskał dopiero w [...] r. Ponadto do chwili zawieszenia postępowania organ pozostawał w stałym kontakcie z Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej bloków [...] przy ul. [...]. W dniu [...] r. do akt sprawy zostało złożone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Pismem z dnia [...] r. M. Z. podtrzymał stanowisko w sprawie. Wskazał, że zarzuty obejmują niezgodne z prawem wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, nieprawidłowe tj. lakoniczne jego uzasadnienie, naruszenie art. 106 § 1, § 2 i § 5 k.p.a. przy ustalaniu czy przedmiotowa nieruchomość objęta jest postępowaniem dekretowym art. 73 k.p.a. przy przeglądaniu przez skarżącego akt postępowania, bezczynności w kwestii ujawnienia skarżącemu sygnatury i instytucji prowadzącej postępowanie dekretowe, co może uzasadniać stwierdzenie, że postępowanie takie się nie toczy, a także fakt, że przy złożeniu wniosku nie było udzielone pełnomocnictwo ani profesjonalnemu pełnomocnikowi, ani Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów na potwierdzenie podniesionych zarzutów. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. skarżący sprecyzował treść skargi wskazując, że przedmiotem nie jest bezczynność, a przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. Ponadto wniósł o dołączenie do akt niniejszej sprawy akt z postępowania prowadzonego przed Prezydentem W. o ustanowienie prawa użytkowania gruntu przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz o zobowiązanie Prezydenta W. do uznania skarżącego za stronę postępowania prowadzonego w trybie dekretowym. Ponadto wniósł o odroczenie rozprawy do czasu dołączenia wnioskowanych dokumentów. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie powyższych wniosków skarżącego, jak również o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Podkreślić należy, iż w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z nie zakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W związku ze sprecyzowaniem skargi na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. , Sąd potraktował niniejszą skargę, jako skargę na przewlekłość. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też wydanie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe złożenie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte ( por. wyrok NSA z 29 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1380/07 Lex nr437951, postanowienie NSA z 29 grudnia 1992r. Sygn. akt II są 697/92, Lex nr 10439). W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Wobec zawieszenia postępowania nie można organowi postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – art. 103 tej ustawy, a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. W dacie złożenia przedmiotowej skargi, tj. w dniu [...] r. (data stempla pocztowego), postępowanie było zawieszone, a skarżący skorzystał ze środka zaskarżenia w wyniku czego Wojewoda [...] w dniu [...] r. postanowieniem nr [...] utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania, czyli już na etapie wnoszenia skargi postępowanie było zawieszone. Skoro w dacie wyrokowania, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było zawieszone, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ prowadzi przewlekle postępowanie. Jednocześnie należy zauważyć, że możliwość badania przewlekłego prowadzenia postępowania przez sądy administracyjne została wprowadzona do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Tym samym od tej daty możliwym jest ocenianie działania organu w kontekście przewlekłego prowadzenia postępowania. Tym samym oceniając działanie organu od tej daty do dnia zawieszenia postępowania należy stwierdzić, iż organ aktywnie podejmował działania w przedmiocie rozpoznania złożonych wniosków. Po pierwsze należy wskazać, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że z takim wnioskiem w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostało złożonych 140 wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co wiąże się z koniecznością kontroli tych wniosków pod względem formalnym oraz ustalenia czy osoby występujące mają interes prawny w złożeniu takiego wniosku. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym zwracał się do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul[...]. W tym wystąpił do wnioskodawców pismem z dnia [...] r. z wyjaśnieniami oraz wskazał jakie dokumenty winny być dołączone do wniosków informując, że termin złożenia wniosków upływa z dniem [...] r. W związku z upływem tergo terminu Prezydent W. wystąpił do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych, Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Wojewody [...], Biura Architektury i Planowania Przestrzennego i Wydziału Architektury w Dzielnicy P., Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. w Dzielnicy P. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej o nadesłanie stosownych informacji. Wobec otrzymania odpowiedzi na powyższe wystąpienia pismem z dnia [...] r. organ wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. w Dzielnicy P. o nadesłanie wypisu z ewidencji gruntów. Należy wskazać przy tym, że dopiero w dniu [...] r. wnioskodawcy nadesłali oświadczenie o niezłożeniu wniosku o podział działki gruntu w celu wydzielania nieruchomości na realizację celu publicznego. Tym samym w dniu [...] r. Prezydent W. wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami, Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych wskazując dokładne dane niezbędne do ustalenia, czy toczy się postępowania związane z roszczeniami byłych właścicieli lub ich następców. Wobec braku odpowiedzi w dniu [...] r. Prezydent W. ponownie wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami, Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych. Jednocześnie organ na bieżąco aktualizował dane dot. ewidencji gruntów dla przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] r. organ wystąpił do W. A. M. o nadesłanie aktów notarialnych dotyczących ustanowienia odrębnych własności lokali i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste dla wskazanych lokali. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie zostały wytoczone powództwa (119 spraw) dot. ustalenia aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Pomimo powyższego Prezydent W. zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego prawa własności i użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. do Prezydenta W. wpłynęła informacja dot. prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku dekretowego. Pomiędzy tą datą a datą zawieszenia postępowania organ prowadził korespondencję z Zarządem Wspólnoty mieszkaniowej przedmiotowej nieruchomości, a także organizował spotkania z wnioskodawcami co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ działał przewlekle. Ww. działania bez wątpienia były podejmowane w krótkich odstępach czasu, a ponadto w sposób efektywny. Organ na bieżąco reagował bowiem na pisma wpływające w ramach odpowiedzi na jego wystąpienia, a ponadto podejmował je "zbiorczo", tj. kierując je do wszystkich koniecznych organów. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego, w szczególności w piśmie z dnia [...] r. należy wskazać, że sąd orzekając w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłość nie przeprowadza, kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kontrola taka może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na to postanowienie, ewentualnie na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Również kontrola działania organu w postępowaniu dekretowym nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu, albowiem są to bowiem odrębne postępowania. Ty samym formułowane wnioski przez skarżącego na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. jako nie związane z niniejszą sprawą podlegały oddaleniu. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.