I SAB/Wa 335/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania podania Z. K. z dnia [...] czerwca 2015 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , ozn. hip. "[...] ", w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] z obrębu [...] - w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] czerwca 2015 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], objętej Kw nr [...] w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem". W skardze wskazała, że mimo upływu wielu lat (od 25 maja 2015 r. do dnia sporządzenia skargi, tj. 4 lata i 5 dni) Prezydent [...] nie wydal ostatecznej decyzji ignorując ostateczne postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 2015 r. i 2019 r. i ponaglenie skarżącej z [...] maja 2018 r. Zarzucając Prezydentowi [...] bezczynność i przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa w prowadzeniu postępowania z wniosku z [...] czerwca 2015 r. wniosła dodatkowo o: 1) wymierzenie grzywny Prezydentowi [...] od 2015 r. za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r.; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że 24 czerwca 2015 r. złożyła w Biurze Gospodarki Nieruchomościami (Wydział Spraw Dekretowych i Wyznaniowych) wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste (wydanie decyzji i zawarcie aktu notarialnego) działki nr [...] o pow. [...], objętej Kw nr [...]), w trybie art. 7 dekretu. Zgodnie z art. 35 kpa przedmiotowa sprawa - już na tym etapie nieskomplikowana i to tym bardziej w świetle faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] [...] czerwca 2015 r. oświadczyło, że jego decyzja nr [...] z [...] maja 2015 r. wydana na wniosek skarżącej jest ostateczna i podlega wykonaniu - powinna być zatem przez Prezydenta [...] załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca. Zgodnie z art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując: nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając, o prawie wniesienia ponaglenia. Skarżąca dalej wskazała, że 25 czerwca 2013 r. złożyła wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności, w części odpowiadającej obecnej działce nr [...] o pow. [...], decyzji z [...] lutego 1966 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] grudnia 1965 r. o odmowie oddania gruntu przy ul. [...] w [...] w wieczyste użytkowanie. [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] orzekło o nieważności obu ww. decyzji, w części odpowiadającej obecnie działce nr [...] o pow. [...]. [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oświadczyło, że jego decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu. 24 czerwca 2015 r. skarżąca podała, że złożyła u Prezydenta [...] wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] o pow. [...], w trybie art. 7 dekretu. 24 listopada 2015 r. skierowała do organu pismo wyrażające zaniepokojenie bezczynnością i przewlekłością procedowania wniosku z [...] czerwca 2015 r. 9 grudnia 2015 r. skierowała do organu pismo z prośbą o wskazanie jakich dowodów/dokumentów brak uniemożliwia/opóźnia od kilku miesięcy wydanie decyzji. 26 stycznia 2016 r. skierowała do organu pismo przekazując dodatkowe informacje i dokumenty dotyczące wniosku z [...] czerwca 2215 r. 11 lutego 2016 r. złożyła w organie oświadczenie [...] potwierdzające stan prawny i własnościowy nieruchomości i budynku jej rodziców [...] przed wybuchem ll Wojny Światowej. 22 lutego 2016 r. skierowała do organu pismo przy którym zostały przekazane kolejne dokumenty, uwagi i informacje uzupełniające wniosek z [...] czerwca 2015 r. 12 maja 2016 r. skierowała do organu pismo przedkładające oryginał wypisu z prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku. 24 czerwca 2017 r. skierowała do organu pismo dotyczące ponowienia wniosku z [...] czerwca 2015 r. i wskazania przyczyn jego niezałatwienia. 8 sierpnia 2017 r. ponownie wysłała pismo z [...] czerwca 2017 r., które było ponowieniem wniosku z [...] czerwca 2015 r. z prośbą o wskazanie przyczyn jego niezałatwienia. 2 maja 2018 r. wysłane zostały ponaglenia w sprawie bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku z [...] czerwca 2015 r. 12 lipca 2018 r. Prezydent [...] skierował do skarżącej pismo, w którym zobowiązał się do podjęcia decyzji w terminie do końca 2018 r. 10 września 2018 r. skierowała do organu pismo, w którym udzieliła dodatkowych wyjaśnień na zapytanie organu zawarte w jego piśmie z [...] lipca 2018 r. Skarżąca uważa, że zapytania organu są prozaiczne i "grą" na zwłokę. 16 stycznia 2019 r. zostało wydane przez SKO w [...] postanowienie zobowiązujące Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2015 r. w terminie do 30 kwietnia 2019 r. 21 lutego 2019 r. skierowała do organu pismo o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy ustalonego w postanowieniu Kolegium. 26 lutego 2019 r. skierowała do organu pismo, w którym udzieliła dodatkowych wyjaśnień na zapytanie organu zawarte w jego piśmie z [...] lipca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że grunt stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] pochodzi z części nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" działka nr [...]. Powyższy grunt został objęty działaniem dekretu. Zgodnie z posiadanymi dokumentami przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie przez gminę [...] 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r., a zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu upływał 16 lutego 1949 r. W aktach sprawy znajduje się wniosek [...] z [...] czerwca 1949 r. (data wpływu do Zarządu Miejskiego w [...]) o przywrócenie terminu do przyznania prawa własności i tymczasowej dzierżawy na kolonii [...] parcele ul. [...] i wniosek [...] o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu (na którym brak prezentaty Zarządu Miejskiego w [...]; w treści tego pisma podano datę 15 maja 1949 r.). W posiadanych aktach ww. nieruchomości brak jest orzeczenia wydanego w powyższej sprawie (w aktach znajduje się jedynie projekt orzeczenia administracyjnego o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości, niezawierający daty wydana orzeczenia i podpisu osoby upoważnionej do jego wydania). Ponadto w aktach ww. nieruchomości znajduje się wniosek [...] z [...] sierpnia 1957 r. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu i wniosek [...] z [...] czerwca 1965 r. o przyznanie na wieczyste użytkowanie ww. gruntu w trybie uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz.18). Z akt sprawy wynika również, że 20 lipca 1965 r. został złożony przez [...] wniosek o przyznanie wieczystego użytkowania ww. gruntu. Decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1965 r. utrzymaną w mocy decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1966 r. postanowiono załatwić odmownie wniosek z [...] lipca 1965 r., z uwagi na niemożliwość oddania gruntu przy ul. [...] w wieczyste użytkowanie. Następnie decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1967 r. orzeczono o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego części gruntu ww. nieruchomości o pow. [...] (dawnej działki nr [...]) na rzecz [...] małżonków [...]. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] decyzją z [...] marca 1968 r., po rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 1965 r., orzekło o ustanowieniu na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] oznaczonego nr hip. [...] działka [...] o pow. [...], podnosząc w uzasadnieniu decyzji, że uchyla własną decyzję z [...] kwietnia 1967 r. Decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1972 r., sprostowaną postanowieniem z [...] lutego 1973 r., ustalono odszkodowanie za część gruntu ww. nieruchomości o pow. [...] oraz za rośliny i zabudowania na rzecz [...]. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1996 r. ustalono odszkodowanie za część gruntu ww. nieruchomości o pow. [...] na rzecz [...]. Z posiadanych dokumentów wynika, że decyzją z [...] listopada 1972 r. i decyzją z [...] lutego 1996 r. ustalono odszkodowanie m.in. za część gruntu ww. nieruchomości wchodzącą w skład działki nr [...]. Decyzją z [...] maja 2015 r SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji z [...] lutego 1966 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] grudnia 1965 r., w części odpowiadającej obecnej działce nr [...] o [...] z obrębu [...]. Wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. [...] wystąpiła o oddanie działki gruntu nr [...] o pow. [...] w użytkowanie wieczyste, w trybie art. 7 dekretu. Postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2015 r. nie zostało dotąd zakończone. W sprawie zgromadzono m.in. dokumentację geodezyjną, opinię geodezyjną dotyczącą ww. nieruchomości, zawierającą m.in. rozliczenie ww. nieruchomości w działkach ewidencyjnych, dokumenty niezbędne do ustalenia stanu prawnego ww. nieruchomości. Z uwagi na rozbieżności między brzmieniem nazwiska spadkodawcy, w postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 1978 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po [...], a nazwiskiem nabywcy praw do ww. nieruchomości ([...]), wskazanym w treści odpisu aktu notarialnego z [...] października 1946 r. Rep. Nr [...], pismem z [...] lipca 2018 r. organ wystąpił do skarżącej o wyjaśnienie tej rozbieżności i złożenie w tym zakresie niezbędnych dokumentów do akt sprawy oraz pismem z [...] czerwca 2019 r. wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego [...] o wydanie odpisów zupełnych aktów urodzenia, małżeństwa, zgonu [...] ([...]). Prezydent [...], mając na uwadze wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a zwłaszcza konieczność uzyskania ww. dokumentów, wskazał, że nie było możliwości wydania decyzji w terminie wskazanym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r. Zgodnie z normą art. 36 § 1 kpa skarżąca została poinformowana pismem organu z [...] czerwca 2019 r. o przyczynach uniemożliwiających wydanie decyzji w terminie wskazanym w ww. postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz o przewidywanym terminie wydania decyzji. Organ zwrócił również uwagę, że akta sprawy zostały przekazane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] przy piśmie organu z [...] lipca 2018 r. i zostały zwrócone przy piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. To, że akta sprawy pozostawały w długotrwałym posiadaniu organów nadzoru znacząco utrudniało rozpoznawanie sprawy, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wymagało wyjaśnienia, czy przedmiotem skargi wniesionej przez [...] w piśmie z [...] maja 2019 r. jest bezczynność Prezydenta [...], czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", dz. [...], w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] z obrębu [...]. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że Prezydent [...] pozostawał w bezczynności w prowadzeniu postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie dominującym przejawem niedziałania organu było bowiem przekroczenie maksymalnego, ustawowego terminu (2 miesięcy) na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 kpa), przekroczenie nowych terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przez organ w pismach z [...] lipca 2018 r. i [...] czerwca 2019 r. (art. 36 § 1 kpa), a także przekroczenie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy wyznaczonego przez SKO w [...] w postanowieniu z [...] stycznia 2019 r. (art. 37 § 2 kpa). Z treści niniejszej skargi wynika, że [...] domaga się rozpatrzenia podania z [...] czerwca 2015 r., w którym domaga się wydania decyzji o oddaniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], objętej Kw nr [...] w użytkowanie wieczyste, w trybie art. 7 dekretu. Podanie wpłynęło do Prezydenta [...] 24 czerwca 2015 r. Z akt sprawy wynika, że 30 czerwca 2015 r. Prezydent [...] otrzymał z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] akta ww. nieruchomości. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że Prezydent [...] nie był w sprawie zupełnie bezczynny. Organ ten podjął czynności mające na celu merytoryczne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy. [...] grudnia 2016 r. na potrzeby niniejszej sprawy została sporządzona przez geodetę [...] opinia geodezyjna wraz z załącznikami zawierająca rozliczenie obecnych działek ewidencyjnych, składających się na dawną nieruchomość pn. "[...]" dz. [...]. Prezydent [...] pismem z [...] lipca 2018 r. poinformował [...], że wniosek [...] z [...] maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, jak również wniosek [...] z [...] czerwca 2015 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości zostały złożone po terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, ponieważ termin ten upłynął 16 lutego 1949 r. W związku z tym organ wskazał, że roszczenia z art. 7 dekretu wygasły i nie ma możliwości uwzględnienia wniosku złożonego z powołaniem się na art. 7 dekretu. Prezydent [...] wyjaśnił, że w odniesieniu do działki nr [...] prowadzi postępowanie w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) . Organ przedstawił dotychczasowy stan sprawy i wezwał [...] do wyjaśnienia rozbieżności między brzmieniem nazwiska spadkodawcy ([...]) wynikającym z postanowienia spadkowego z [...] grudnia 1978 r. sygn. akt [...], a nazwiskiem nabywcy nieruchomości ([...]) wskazanym w treści aktu notarialnego z [...] października 1946 r. Rep. nr [...] i złożenie w tym zakresie niezbędnych dokumentów do akt sprawy. Jednocześnie organ, w trybie art. 36 § 1 kpa, poinformował skarżącą, że decyzja w sprawie zostanie wydana do końca grudnia 2018 r. Po wniesieniu przez [...] zażalenia na niezałatwienia sprawy w terminie w piśmie z [...] maja 2018 r. (zatytułowanego "ponaglenie") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. zobowiązało Prezydenta [...] do rozpoznania do 30 kwietnia 2019 r. podania [...] z [...] czerwca 2015 r. Następnie Prezydent [...] pozyskał wydruki z informacji z ewidencji gruntów z [...] czerwca 2019 r. dotyczące obecnych działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości [...] przy ul. [...], w tym działki nr [...] o pow. [...]. Następnie Prezydent [...] pismem z [...] czerwca 2019 r. wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego [...] o wydanie odpisów zupełnych aktów urodzenia, małżeństwa, zgonu [...] ([...]). Dalej organ skierował do [...] pismo z [...] czerwca 2019 r. informujące o gromadzeniu dokumentacji geodezyjnej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości oraz o wystąpieniu do USC [...] celem zweryfikowania rozbieżności w brzmieniu nazwiska spadkodawcy wskazanego w postanowieniu spadkowym z [...] grudnia 1978 r. sygn. akt [...] i akcie notarialnym z [...] października 1946 r. Rep. nr [...]. Jednocześnie organ, na podstawie art. 36 § 1 kpa, poinformował [...], że decyzja w sprawie zostanie wydana do końca października 2019 r. Wobec tego, że postępowanie administracyjne wywołane podaniem [...] z [...] czerwca 2015 r. trwa (licząc od wpływu podania do organu do momentu orzekania przez Sąd) ponad 4 lata i 5 miesięcy Sąd uznał, że istniejąca w sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Co prawda organ podejmował pewne czynności procesowe celem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, jednak mimo wyznaczenia, w trybie art. 36 § 1 kpa, nowych terminów na załatwienie sprawy i wyznaczenia przez organ wyższego stopnia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, w trybie art. 37 § 2 kpa, Prezydent [...] nie wydał żadnego aktu (postanowienia, decyzji) w sprawie wywołanej podaniem z [...] czerwca 2015 r. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie było zasadne wymierzenie organowi grzywny, o co wnioskowała [...] w skardze. Sąd zwraca uwagę, że okres bezczynności organu (ponad 4 lata i 5 miesięcy) nie jest okresem szczególnie rażącej zwłoki na tle spraw tego typu rozpoznawanych przez Sąd. Trzeba też wskazać, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] nie był zupełnie bezczynny. Organ podejmował czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy. Poza tym skarżąca dopiero 22 lutego 2016 r. złożyła organowi odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 1978 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie przez [...] spadku po [...]. Nie można pominąć i tego, że sprawy z zakresu gruntów [...] mają skomplikowany charakter. Jednocześnie przyczyny bezczynności organu nie wynikają z jego ewidentnie złej woli. Zwłoka organu w rozpatrzeniu niniejszej sprawy podyktowana jest okolicznościami o charakterze obiektywnym, tj. prowadzeniem przez organ bardzo dużej ilości spraw tego typu, co jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu. Mając na uwadze stan i stopnień skomplikowania niniejszej sprawy Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania podania z [...] czerwca 2015 r. w terminie 4 miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z 149 § 2 (pkt 3 wyroku) w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu skarżącej wpisu sądowego od skargi (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.