I SAB/Wa 338/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. i J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. K. i J. K. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. K. i J. K., reprezentowani przez adwokata K. D., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wskazanym uprzednio odwołaniem z dnia [...] lutego 2015 r.(data prezentaty organu I instancji) strona zakwestionowała orzeczenie, wydane w przedmiocie podlegania nieruchomości pod reformę rolną. Następnie, przy piśmie z dnia 26 lutego 2015 r., zostało ono przekazane do organu II instancji, do którego wpłynęło w dniu 5 marca 2015 r. (data prezentaty Ministerstwa). Prowadząć postępowanie odwoławcze organ zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. poinformował strony, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 30 czerwca 2016 r., a następnie kolejnymi pismami z dnia [...] czerwca 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. przesunął termin zakończenia postępowania do dnia 30 grudnia 2016 r., po czym do dnia 30 czerwca 2017 r. W dniu 1 lutego 2017 r. (data prezentaty organu) odwołujący wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W związku z treścią odwołania w dniu [...] kwietnia 2017 r. Minister wezwał pełnomocnika stron odwołujących się do sprecyzowania wniesionego pisma, czy jest ono wnioskiem złożonym w trybie art. 156 kpa, czy też odwołaniem w trybie art. 127 kpa. We wniesionej w dniu 29 marca 2017 r. (data stempla pocztowego) skardze na przewlekłość prowadzonego postępowania W. K. i J. K. wnieśli: - o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania J. K. i W. K. w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, - o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 10.000 zł dla każdego z nich. Skarżący stwierdzili, że w ich ocenie przewlekłość postepowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Od decyzji Wojewody minęły ponad 2 lata, a mimo to - poza pismami informującymi o przesunięciu terminu załatwienia sprawy - organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Postępowanie prowadzi opieszale i z naruszeniem art. 6 kpa, bowiem obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zawarty w przepisie art. 35 § 1 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnymi, w tym z zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów – art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że skoro wyczerpanie trybu z art. 37 § 1 kpa jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to przy ocenie występowania bezczynności nie można pominąć faktu, że ustawodawca zrównał niezałatwienie sprawy w terminie kodeksowym (art. 35) z niezałatwieniem sprawy w terminie ustalonym przez organ (art. 36), tym samym samo wyznaczenie nowych terminów przez organ nie jest objęte negatywną oceną ustawodawcy. Skoro instytucja określona w art. 37 § 1 kpa ,a ma celu zwalczanie opieszałości organu, tak jak instytucja skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa), to takiego zachowania na gruncie obu instytucji nie można różnie oceniać. Dodał, że wydłużył termin załatwienia sprawy wskazując, ze spowodowane to jest dużą liczbą tego typu spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Regułą ta jest ściśle przestrzegana, bowiem w wyniku przeprowadzonej kontroli Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że nierozpatrywanie spraw przez Ministra, zgodnie z kolejnością wpływu, świadczyło o nierównym traktowaniu wnioskodawców. Na zasadność takiego rozpatrywania spraw wskazuje też protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa. sąd uwzględniając skargę na przewlwkłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z przepisu art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. - dalej zwanej "kpa.") wynika obowiązek załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma zatem miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności niezmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zasługuje na uwzględnienie - co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wydanej w przedmiocie podpadania nieruchomości pod reformę rolną. Przy czym odwołanie wpłynęło do Ministra w marcu 2015 r. Zatem od tej daty rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Tymczasem, pomimo upływu ponad 2 lat, od daty przekazania Ministrowi odwołania organ administracji nie zakończył postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyznaczony dla załatwienia termin jest wystarczający i dający realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Zwłaszcza, że organ prowadzi postępowanie odwoławcze, a to oznacza, iż znaczna część materiału dowodowego została już zgromadzona. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania odwołania do dnia wyrokowania Minister nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postepowanie przez okres ponad 2 lat nie zakończył sprawy. Jedynymi czynnościami, jakie w tym okresie pojął, było poinformowanie strony o przyczynach niedotrzymania terminu oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Na uwagę zasługuje także fakt,, iż organ dopiero w 2017 r. wezwał stronę do sprecyzowania wniesionego pisma. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad kpa., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa, powstały w związku z brakiem właściwych działań organu w sprawie - gdyż za takie należy uznać 2 letnie prowadzenie postępowania odwoławczego - Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę tę wpływ miała m.in. okoliczność, że organ po blisko 2 letnim okresie wezwał stronę do sprecyzowania wniesionego pisma. Odnosząc się natomiast do wniosku strony skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie [...] zł dla każdego ze skarżących, stwierdzić należy, że wymierzenie grzywny, jak też przyznanie tej sumy, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w przypadkach rażącej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa, a ocena podejmowanych przez niego działań wskazuje na celowe unikanie podjęcia decyzji w sprawie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem nie można pominąć, iż organ kilkakrotnie informował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczał nowe terminy załatwiania spraw oraz wezwał stronę do sprecyzowania odwołania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącym sumy pieniężnej w oparciu o art. 151 wskazanej ustawy (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 związku art. 205 § 2 ppsa.