I SAB/Wa 338/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. i M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowana wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. "[...],[...],[...]-[...]" dz. [...] ([...]) - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. S. i M. R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. K.S. i M.R. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność (zakwalifikowaną przez Sąd jako skarga na przewlekłość) Prezydenta (...) (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. (...) hip. (...). Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali, że M.W. i J.W. (przeddekretowi właściciele nieruchomości) wnioskiem z dnia [...] maja 1949 r. wystąpili o przyznanie prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu. Wniosek ten nie został dotychczas rozpoznany, a zatem organ bezsprzecznie pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażący. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem – decyzji kończącej postępowanie z wniosku z dnia [...] maja 1949 r.; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że dnia [...] maja 1949 r. do Zarządu Miejskiego w (...) wpłynął wniosek M.W. i J.W. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia (...) nr (...) Wydział terenów Urzędu Dzielnicowego (...) odmówił J. i M. małżonkom W. przyznania prawa własności czasowej do części opisanego gruntu o pow. [...] m². W pozostałym zakresie wniosek dekretowy nie został dotychczas rozpoznany. Jednocześnie pismem z dnia [...] grudnia 1991 r. R.R. ww. wniosek ponowił. W związku z powyższym organ podkreślił znaczny stopień skomplikowania sprawy, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty, o które wystąpił do Sądu Rejonowego w (...) oraz o opinię geodezyjną dotyczącą wykreślenia granic przedmiotowej nieruchomości, która została zlecona uprawnionemu geodecie. Ponadto organ zwrócił uwagę, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw spowodowane są m.in. bardzo dużą liczbą spraw tego typu jak niniejsza, których stopień skomplikowania nie pozwala na dotrzymanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie określonych w przepisach kpa. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że utrudnienia w zakończeniu przedmiotowej sprawy wynikają również z tego, iż akta na skutek ponagleń i skarg składanych przez strony pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powołanej dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym to do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy też przewlekłość postępowania. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 ppsa bądź skargę oddala. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga w istocie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki uzasadniające stwierdzenie nie bezczynności a przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] hip. [...]. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu całości wniosku M.W. i J.W. (poprzedników prawnych skarżących) z dnia [...] maja 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego przez Prezydenta postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z akt sprawy wynika, iż organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym, według Sądu, przedstawione w odpowiedzi na skargę powody, dla których Prezydent nie zakończył sprawy, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpoznania wniosku. Zmiany organizacyjne, czy duża ilość spraw lub też inne kwestie techniczne, jak również elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Co prawda pożądane jest załatwianie spraw wedle kolejności wpływu, lecz nie pozwala to na uchybianie terminom wyznaczonym przepisami prawa. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że te kwestie organ winien tak uregulować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwiania spraw. Oczywiście nie może to nastąpić z naruszeniem innych zasad procesowych, a przede wszystkim z zaniedbaniem jakości orzecznictwa administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.