I SAB/Wa 339/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu dotyczącego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego S.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. B. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez B. B., pismem z [...] sierpnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Prokuratora Okręgowego Prokuratury Okręgowej w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, odpowiadające działce nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Skarżący opisał przebieg postępowania administracyjnego jaki miał miejsce po uchyleniu (wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 903/21) decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], uchylającej ww. decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Zaznaczył, że pismem z [...] sierpnia 2021 r. wniósł ponaglenie do organu w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, w postępowaniu odwoławczym. Pomimo ponaglenia, na dzień wnoszenia skargi, nie została wydana decyzja, ani nie została podpisana umowa ze stowarzyszeniem, które wykonałoby opinię weryfikującą operat szacunkowy wydany w sprawie. Skarżący wniósł także o przyznanie - na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – kwoty pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 2 tej ustawy. Pismem z [...] października 2021 r. skarżący wniósł uzupełnienie skargi. Wskazał, że akta z WSA w Warszawie organ otrzymał w drugiej połowie czerwca 2021 r. Zapytanie (tylko) do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych (które wyraziło chęć wykonania opinii) organ wysłał pismem z [...] lipca 2021 r. Dopiero po otrzymaniu odpowiedzi z Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych wysłano zapytanie do dwóch innych stowarzyszeń (odpowiedzi odmowne nadeszły w dniach [...] sierpnia i [...] sierpnia 2021 r.). Tym samym, zdaniem skarżącego, organ przekroczył terminy ustawowe załatwienia sprawy, podejmował działania nieefektywne, które są spóźnione o co najmniej 2 miesiące. W odpowiedzi na skargę Minister, pismem z [...] października 2021 r., wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że akta administracyjne niniejszej sprawy wpłynęły do organu wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r., w dniu [...] czerwca 2021 r. Pismem z [...] czerwca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zawiadomił strony postępowania, że w związku z ww. wyrokiem ponownie prowadzone jest postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Poinformował również o możliwości składania przez strony dodatkowych wyjaśnień i wniosków, a także zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Jednocześnie, realizując zalecenia Sądu zawarte w ww. wyroku, organ - pismem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...]- zwrócił się do biegłego -rzeczoznawcy majątkowego D. W. - o udzielenie wyjaśnień w zakresie operatu szacunkowego z [...] lipca 2020 r. Minister wyjaśnił, że powyższe wynikało z konieczności zweryfikowania wątpliwości organu odwoławczego dotyczących wiedzy specjalistycznej, które to zostały również podniesione we wniesionych odwołaniach od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Po przeanalizowaniu wyjaśnień przedstawionych przez biegłego w piśmie z [...] lipca 2021 r. (data wpływu do organu w dniu [...] lipca 2021 r.) organ, pismem z [...] lipca 2021 r., wystąpił do biegłego celem wyjaśnienia kwestii aktualności operatu szacunkowego oraz ponownie zwrócił się o ustosunkowanie do zarzutów odwołania dotyczących operatu. Pismem z [...] lipca 2021 r. (data wpływu do organu w dniu [...] lipca 2021 r.) biegły udzielił odpowiedzi. Organ podniósł, że po zapoznaniu się z ww. wyjaśnieniami biegłego, doszedł do przekonania, że mają one charakter ogólny i nie usuwają wątpliwości co do poprawności sporządzonej wyceny. W konsekwencji, pismem z [...] lipca 2021 r., zwrócił się do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego D. W. z [...] lipca 2020 r. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu w dniu [...] sierpnia 2021 r.) Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nadesłała projekt umowy, wyrażając tym samym gotowość do przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego D. W. Dalej Minister wyjaśnił, że kierując się koniecznością zapewnienia przejrzystości wydatkowania środków publicznych skierował dodatkowo zapytania do dwóch innych organizacji uprawnionych do przeprowadzania oceny sporządzonych operatów szacunkowych (korespondencja z [...] sierpnia 2021 r.). W odpowiedzi, [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych oraz [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych (odpowiednio w dniu [...] sierpnia 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r.) odmówiły wydania opinii w sprawie prawidłowości sporządzenia ww. opracowania autorstwa D. W. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. S. B., reprezentowany przez B. B., wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie zaś pismem z [...] sierpnia 2021 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Minister podkreślił, że na dzień wnoszenia skargi realizowane są czynności zmierzające do sfinalizowania zawarcia umowy z Polską Federacją Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w sprawie przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Powyższe czynności obligatoryjnie muszą być realizowane z poszanowaniem procedur wewnętrznych Ministerstwa, co z kolei wiąże się z obowiązkiem uzgodnienia warunków zamówienia z odpowiednimi komórkami urzędu odpowiedzialnymi za zawieranie umów oraz wydatkowanie środków publicznych. Tym samym, zdaniem organu, nie można mu zarzucić bezczynności w prowadzeniu postępowania, jak również dokonywania pozorowanych czynności mających na celu przedłużenie prowadzonego postępowania. Wskazane powyższej czynności są niezbędne do zakończenia niniejszego postępowania oraz wykonywane są bez zbędnej zwłoki w oparciu o art. 136 k.p.a., do czego organ został zobligowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Przy czym, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 903/21, wpłynęły do organu w dniu [...] czerwca 2021 r. Od tego momentu rozpoczął swój bieg - określony w art. 35 § 3 k.p.a. - termin w jakim organ zobowiązany był do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie decyzję kończącą postępowanie Minister podjął dopiero [...] stycznia 2021 r. (nr [...]), co oznacza, że przez 6 miesięcy pozostawał w stanie zwłoki. Oczywiście wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. termin mógł ulec przedłużeniu - na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a. - z czego Minister skorzystał, jednakże dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu (pismo z [...] października 2021 r., w którym poinformował strony o załatwieniu sprawy w terminie do dnia [...] grudnia 2021 r.). Biorąc powyższe pod uwagę, skarga jest zasadna w zakresie w jakim S. B. zarzucił Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii bezczynność w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. Oceniając natomiast przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika (opisał to także organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę), że Minister podejmował czynności celem wyjaśnienia wątpliwości związanych z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego D. W. z [...] lipca 2020 r. Świadczą o tym pisma organu z [...] czerwca 2021 r., [...] oraz [...] lipca 2021 r. Po analizie udzielonych odpowiedzi, Minister - pismem z [...] lipca 2021 r. -zwrócił do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego autorstwa biegłego D. W. W dniu [...] sierpnia 2021 r. Federacja Stowarzyszeń wyraziła zgodę, załączając jednocześnie projekt umowy. Z pisma organu z [...] października 2021 r. ([...]) wynika, że pomiędzy Skarbem Państwa Ministrem Rozwoju Pracy i Technologii a Polską Federacją Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych ww. umowa została zawarta w dniu [...] października 2021 r. Przed tym okresem, organ przeprowadzał wewnętrzne procedury związane z wydatkowaniem środków publicznych. W ww. piśmie [...] października 2021 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2021 r., o czym skarżący został poinformowany. W dniu [...] grudnia 2021 r. do organu wpłynęła od Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych "Opinia o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego". Pismem z [...] grudnia 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii – na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. – zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości składania wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym. Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Minister uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe postępowanie Ministra, zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie była efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działania ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja, w ocenie Sądu - w sprawie jednak nie zaistniała. Jednocześnie, Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - i w tej części skargę oddalił. Zauważyć należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a., oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.,