I SAB/Wa 342/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 14 lipca 2008 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip [...] - w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego P. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. W. pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz wniósł o zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji i wypłaty odszkodowania w terminie zakreślonym przez Sąd, o ukaranie organu grzywną oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania podkreślając, że w dniu 15 lipca 2008 r. złożony został wniosek z 14 lipca 2008 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Skarżący podkreślił, że terminy załatwienia sprawy określone w kpa nie zostały przez organ zachowane. Prezydent nie wywiązywał się też z ustalonych terminów załatwienia sprawy oraz nie podejmował w tym zakresie jakiegokolwiek działania. Skarżący zaznaczył, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Mimo to stosowna decyzja nie została wydana i zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna. Skarga jest więc uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił czynności, które podejmowano po złożeniu wniosku o odszkodowanie podkreślając, że w szczególności miały one na celu ustalenie stron postępowania. Skarżący składając wniosek o przyznanie odszkodowania nie przedłożył bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego, że pierwotnym współwłaścicielem nieruchomości pozostawał wskazany we wniosku J. G. Prezydent zaznaczył ponadto, że w sprawie konieczne jest zlecenie pełnej merytorycznej analizy jednostce wykonawstwa geodezyjnego w zakresie pełnego rozliczenia przedmiotowej nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych, co zostało wykonane zleceniem z 25 stycznia 2017 r. Organ podkreślił, że stan faktyczny postępowania jest zawiły i skomplikowany z uwagi na konieczność ustalania stron postępowania, co zostało uczynione. Opóźnienia w rozpatrzeniu spraw są ponadto spowodowane m.in. bardzo dużą ilością wpływających do organu spraw z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów ich załatwienia. Rozpoznanie sprawy utrudnia też okoliczność, że akta na skutek skarg strony oraz w związku z koniecznością ustanowienia kuratorów długotrwale są w posiadaniu sądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] jest uzasadniona. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wniosek z dnia 14 lipca 2008 r. o przyznanie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość wpłynął do Urzędu [...] w dniu 15 lipca 2008 r. i jak wskazuje analiza akt po wpłynięciu przedmiotowego wniosku organ podejmował czynności mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Zwracano się do różnego rodzaju podmiotów i instytucji o nadesłanie stosownych dokumentów i informacji koniecznych do rozpoznania sprawy. Nie można jednak uznać, że działania te podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach kpa. Zauważyć trzeba, że po wpłynięciu wniosku o przyznanie odszkodowania pismem z dnia 8 września 2008 r. zwrócono się do Delegatury Biura i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości. Następnie pismami z dnia 13 marca 2009 r. i 12 maja 2009 r. wystąpiono o nadesłanie koniecznych danych do Archiwum Państwowego. Po uzyskaniu zaś stosownej odpowiedzi, co miało miejsce w czerwcu 2009 r., kolejne działania w sprawie podjęte zostały dopiero w styczniu i marcu 2014 r. (pismo z dnia 14 stycznia 2014 r. skierowane do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami oraz z dnia 27 marca 2014 r. skierowane do Żydowskiego Instytutu Historycznego). W 2014 r. podjęto też szereg czynności mających na celu ustalenie właściwych stron postępowania (np. pisma z dnia 11 lipca 2014 r. skierowane do Urzędu Stanu Cywilnego [...] oraz do Archiwum Urzędu Stanu Cywilnego, wniosek z dnia 29 września 2014 r. skierowany do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW). Na wniosek Prezydenta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Sąd Rejonowy [...] ustanowił kuratora dla nieobecnej dawnej współwłaścicielki nieruchomości. Po zwrocie natomiast akt postępowania administracyjnego do organu, co miało miejsce w dniu 7 listopada 2016 r., do dnia wniesienia skargi na przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego Prezydent [...] nie podejmował żadnych działań mających na celu ustalenie istnienia przesłanek umożliwiających przyznanie stosownego odszkodowania. Istotne przy tym jest, że pismo informujące strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej zakończenia wystosowane jedynie zostało w dniu 9 grudnia 2008 r. W piśmie tym poinformowano, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 marca 2009 r. Zauważyć trzeba, że Prezydent [...] nie dochował zarówno terminu wyznaczonego w piśmie z dnia 9 grudnia 2008 r., jak i terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. Do dnia rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] stosowna decyzja nie została wydana. Okoliczności powyższe jednoznacznie wskazują, że skarga jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Jak wskazano czynności mające na celu załatwienie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia podejmowane były w dużych odstępach czasu. Pomiędzy kolejnymi działaniami zachodziły nawet kilkuletnie, niczym nieuzasadnione przerwy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że podawane w odpowiedzi na skargę przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, tj. duża ilość spraw z zakresu odszkodowań, konieczność ustalenia stron postępowania, czy też konieczność wypożyczenia akt innym organom, nie usprawiedliwiają przewlekłości postępowania. Zwłaszcza, w świetle przedstawionej wyżej analizy, z której wynika m.in., że organ od czerwca 2009 r. do stycznia 2014 r., a więc niemal przez 5 lat, nie podejmował w sprawie działań prowadzących do jej zakończenia. Sąd uznał jednocześnie, że wobec podejmowania przez Prezydenta [...] czynności mających na celu wydanie stosownego rozstrzygnięcia z tak znacznym przekroczeniem terminów określonych w kpa oraz z uwagi na fakt, że sprawa toczy się już od 2008 r., przewlekłe prowadzenie postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził jednocześnie, że z uwagi na charakter sprawy i stopień jej skomplikowania zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił. Zdaniem Sądu wskazany środek pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być stosowny w przypadkach charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, jednakże Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania spowodowany przede wszystkim wieloaspektowym, historycznym charakterem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.