I SAB/Wa 342/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. i M. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz D. S. i M. S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 września 2018 r. D. S. i M. S., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku K. S. z dnia 11 września 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 35 § 3 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez Prezydenta [...] ustawowych terminów załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 22 stycznia 2014 r. skarżący skierowali do Prezydenta [...] podanie o rozpoznanie wniosku K. S. o przyznanie mu prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości złożonego w dniu 21 września 1948 r. w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wskazano również, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1953 r. oraz decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. (odmawiające byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości) w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] w budynku położonym przy ul. [...] wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu – wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części – stwierdzono ich nieważność. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2761/14, oddalił skargę na decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1695/17, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Skarżący podali, że od dnia 11 kwietnia 2017 r. brak jest jakichkolwiek przeszkód do rozpoznania podania o przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości złożonego w dniu 21 września 1948 r. Skarżący zauważyli również, że organ od października 2017 r., kiedy akta zostały zwrócone Prezydentowi [...], nie podjął żadnych czynności mających na celu rozpoznanie sprawy, jak również nie poinformował skarżących o przyczynach zwłoki. Ponadto organ nie dotrzymał dodatkowego terminu załatwienia sprawy określonego w postanowieniu SKO z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]. Wobec powyższego skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania i załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, wymierzenie organowi grzywny w wysokości ośmiokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, przyznanie od organu na rzecz skarżących łącznej kwoty w wysokości czterokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów - odpowiednio w stosunku 1/4 przyznanej kwoty dla skarżącej i 3/4 przyznanej kwoty dla skarżącego, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia dekretu 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane w dniu 21 października 2011 r. do Ministerstwa Infrastruktury i zostały zwrócone w październiku 2017 r., czyli po 6 latach. Organ podał również, że zarządzeniem Prezydenta [...] z dniem [...] grudnia 2016 r., nr [...] wprowadzone zostały procedury postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 7 dekretu. W oparciu o te procedury uzupełniany jest materiał dowodowy. Pismami z dnia 11 października 2018 r. zwrócono się do Ministerstwa Finansów, czy przedmiotowa nieruchomość objęta była umowami indemnizacyjnymi oraz do Wydziału Architektury Dzielnicy [...] o przekazanie informacji dotyczących przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej nieruchomości. Z kolei pismami z dnia 12 października 2018 r. wystąpiono do Wydziału Archiwum Urzędu [...] przy ul. [...], do Wydziału Archiwum Urzędu [...] przy ul. [...], do Wydziału Architektury Dzielnicy [...], a także do pełnomocnika stron postępowania, o przekazanie informacji odnośnie budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie (data powstania, stopień zniszczenia, informacje kto wybudował i ewentualnie odbudował ww. budynek, itp.). Organ zaznaczył, że w postępowaniach zmierzających do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego za nieruchomości objęte dekretem niejednokrotnie występują skomplikowane stany faktyczne nieruchomości. Waga tych spraw oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, ma znaczący wpływ na terminowość rozpatrywania poszczególnych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, bowiem od 5 października 2017 r., kiedy to otrzymał z Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa akta administracyjne sprawy do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku z 11 września 1948 r. o przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania powyższego wniosku. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku, jest termin czterech miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Dokonując takiej oceny Sąd miał na względzie to, że organ pierwsze czynności w celu zgromadzenia materiału dokumentacyjnego podjął w październiku 2018 r., a więc dopiero rok od daty zwrotu akt z Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu 5 października 2017 r. W ocenie Sądu, taki sposób działania organu rażąco narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak i przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Oceny tej nie zmienia skomplikowany pod względem prawnorzeczowym i historyczny charakter sprawy oraz znana Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu tzw. nieruchomości [...]. Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Sankcja ta jest bowiem środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który, być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, biorąc do uwagę okoliczność, że akta sprawy wpłynęły do organu w październiku 2017 r. W okolicznościach niniejszej sprawy za niezasadny Sąd uznał również wniosek skarżących o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali natomiast, czy i ewentualnie jaką szkodę ponieśli w skutek bezczynności organu. W tej sytuacji złożony wniosek należało uznać za bezzasadny. Z powyższych względów w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.