I SAB/Wa 342/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej E. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. W. pismem z dnia [...] maja 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. nr [...]. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi W. naruszenie art. 35 § 1 i § 3 kpa i wniosła o stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu wyroku, zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od Prezydenta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ("odszkodowania") w wysokości [...] zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3510/14 uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym części działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...]. W związku z treścią wyroku Prezydent W. zobowiązany został do rozpoznania wniosku złożonego [...] lutego 1947 r. na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w części dotyczącej w/w działki ew. nr [...]. Pomimo wielokrotnych pism skarżącej z prośbą o nadanie sprawie biegu organ nie wydał merytorycznej decyzji w tym zakresie. Prezydent nie dotrzymał terminu wyznaczonego w piśmie z [...] września 2017 r., w którym wskazano, że planowany termin zakończenia postępowania to [...] grudnia 2017 r. Organ nie dotrzymał również terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez SKO w [...] w postanowieniu z [...] września 2018 r. wydanym po rozpoznaniu ponaglenia skarżącej, tj. do dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżąca zaznaczyła, że w niniejszej sprawie zgromadzony został już materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, zaś tak długie rozpatrywanie wniosku dekretowego nie znajduje uzasadnienia w faktach i stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej (odszkodowanie) skarżąca zaznaczyła, że wnioskowane odszkodowanie stanowi mniej niż połowę dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia za poprzedni rok. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przed organem prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ zaznaczył, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań administracyjnych. Złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie i rzetelnie ustalone, wymagają wielu dokładnych czynności, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezydenta W. jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Analiza akt wskazuje, że sprawa dotycząca wniosku dawnych właścicieli opisanej wyżej nieruchomości [...] o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, złożonego [...] listopada 1947 r., była już przedmiotem orzekania przez organy administracji publicznej oraz sąd administracyjny. Z akt sprawy wynika m.in., że Prezydent W. decyzją z [...] listopada 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO w [...] z [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku z [...] listopada 1947 r., orzekł o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], stanowiącego części działek ewid. nr [...], nr [...] oraz część działki nr [...] w obrębie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3510/14 uchylił przedmiotowe decyzje w części dotyczącej działki ewid. nr [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że Prezydent zobowiązany jest do rozpoznania wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, m.in. w zakresie w/w działki. Zauważyć trzeba, że po wydaniu powyższego wyroku Prezydent nie podejmował w istocie działań mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy pismem z [...] maja 2016 r. zwrócono się o przekazanie stosownych informacji dotyczących nieruchomości do Delegatury BGN w Dzielnicy [...]. Następnie pismem z [...] czerwca 2016 r. poinformowano skarżącą, że na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] znajduje się [...] m² gruntu i wezwano do wskazania jak zamierza z niego korzystać. W piśmie z [...] września 2017 r. poinformowano z kolei stronę, że działka nr [...] nie istnieje oraz że planowany termin zakończenia postępowania mającego na celu rozpatrzenie wniosku złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...] to [...] grudnia 2017 r. Poza wystosowaniem powyższych pism organ nie podejmował działań w sprawie. Istotne przy tym jest, że Prezydent nie dotrzymał zarówno terminu wyznaczonego w/w piśmie z [...] września 2017 r., jak i terminu wyznaczonego przez SKO w [...] w postanowieniu z [...] września 2018 r., tj. do dnia [...] grudnia 2018 r. Do dnia rozpoznania skargi na bezczynność stosowna decyzja nie została wydana. Skarga jest więc uzasadniona. Oczywiste jest, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Podkreślić przy tym trzeba, że bezczynności organu w żaden sposób nie usprawiedliwiają takie okoliczności jak duża ilość spraw, czy też stopień ich skomplikowania. Sąd stwierdził jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że postępowanie toczy się już w istocie od ponad 70 lat, jak zaś wyżej wskazano czynności mające na celu załatwienie sprawy podejmowane były sporadycznie, w dużych odstępach czasu, zwykle po interwencji ze strony skarżącej. Prezydent nie interesował się na bieżąco sprawą, terminy załatwienia sprawy określone w kpa zostały zaś znacznie przekroczone. Sąd uznał ponadto, że z uwagi na charakter sprawy zasadnym jest zobowiązanie organu do jej rozpoznania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej ("odszkodowania"), o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania, skarżąca zaś nie uzasadniła należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.