I SAB/Wa 343/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. A. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku I. A. z 2 sierpnia 2010 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego P. A. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 listopada 2014 r. (data prezentaty) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga P. A. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...],hip. nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. W dniu 2 sierpnia 2010 r. (data prezentaty) I. A. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...],hip. nr [...]. I. A. A. zmarła w dniu [...] grudnia 2011 r., zaś spadek po niej nabył jej syn P. A. w całości. W związku z przedłużającym się milczeniem organu, w dniu 2 lipca 2012 roku, pełnomocnik P. A. wniósł - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent W. pismem z dnia 10 października 2012 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o przesłanie dokumentów dotyczących zagospodarowania i przejęcia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję, decyzji lokalizacyjnych i przydzielenia terenu. Również pismem z tego samego dnia pełnomocnik strony został poinformowany, że ze względu na konieczność uzupełnienia akt własnościowych o dokumenty dotyczące lokalizacji inwestycji, o które wystąpiono pismem z dnia 10 października 2012 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość przy ul. [...], hip. nr [...] w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa. Ponadto organ zwrócił się do pełnomocnika z prośbą o uzupełnienie akt i przesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości A. W., jednocześnie informując go, że wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony po zgromadzeniu całości dokumentacji w przewidywanym terminie do dnia 31 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 11 lipca 2012 roku [...] Urząd Wojewódzki wezwał Prezydenta W. do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w zażaleniu i przekazania akt sprawy. Prezydent W. pismem z dnia 11 października 2012 r. przekazał Wojewodzie [...] odpowiedź na zażalenie wraz z aktami sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że art. 35 § 3 kpa zobowiązuje organ administracji publicznej do załatwienia sprawy nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później iż w ciągu dwóch miesięcy. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, określonym wart. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, również wtedy gdy zwłoka jest spowodowana obiektywnymi okolicznościami, niezależnymi od organu (np. potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego na skutek wniosków składanych przez stronę). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa oraz nie podjął innych działań mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem doktryny i judykatury okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (np. zwieszenie postępowania wiążące się z wątpliwościami kompetencyjnymi w sprawie). Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie, że powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych" (teza pierwsza wyroku NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. I SAB/Wa 18/09). Wojewoda dodał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Prezydent W. nie zgromadził materiału dowodowego w przedmiotowym postępowaniu, do dnia dzisiejszego nie zostało ono zakończone wydaniem decyzji. W związku z tym uznał, że Prezydent pozostaje w bezczynności. Stwierdził także, iż wyznaczenie terminu załatwienie sprawy pismem z dnia 11 października 2012 r. nie można traktować jako wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 36 kpa. Stwierdził też, że każde przekroczenie terminu określonego w art. 35 kpa lub ustalonego w myśl art. 36 kpa skutkuje pozostawaniem organu administracji publicznej w bezczynności i upoważnia strony postępowania do złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa, a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia niniejszej sprawy. Ponadto podniósł, iż zobligowany jest również stwierdzić, czy nie załatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznał, że na gruncie niniejszej sprawy nie załatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie organ pierwszej instancji pozostawał w bezczynności w chwili wniesienia zażalenia, jednakże jego bezczynność podyktowana była błędną wykładnią art. 35 i art. 36 kpa. Gdyby jednak opisany wyżej stan przedłużał się i organ pierwszej instancji nie podejmował działań ukierunkowanych na merytoryczne rozstrzygnięcie, wówczas dojdzie od rażącego naruszenia prawa. W dniu 5 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego dołączył do akt sprawy postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości A. W. Ponieważ wyznaczony przez Wojewodę termin nie został dotrzymany, dlatego też P. A. pismem z dnia 12 listopada 2014 r. (data prezentaty) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...],hip. nr [...]. Wniósł w niej o: - zobowiązanie Prezydenta W. do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - stwierdzenie na podstawie art. 149 p.p.s.a. rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego, - zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o - uwzględnienie skargi w całości przez Prezydenta W. i na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 104 i n. k.p.a. niezwłoczne zakończenie sprawy w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. poinformował, że pełnomocnik skarżącego został powiadomiony o tym, iż ze względu na analizę zgromadzonej dokumentacji nie było możliwe wydanie decyzji w terminie wyznaczonym przez Wojewodę oraz o tym, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana w terminie do dnia 30 sierpnia 2015 r. - dlatego też wnosi o oddalenie skargi. Do dnia 13 sierpnia 2015 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W., złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Obowiązkiem organu właściwego do załatwienia sprawy jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wnikliwego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkowo, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania co wynika z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa. Podkreślenia wymaga, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Nadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 kpa, jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc powyżej wskazane ogólne zasady postępowania administracyjnego do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż oznacza to obowiązek organu administracji publicznej podjęcia właściwych i celowych działań, które umożliwią rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...],hip. nr [...] - w ustawowym terminie. Wniosek ten rozpoznawany jest od pięciu lat - zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią dostatecznego usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe niniejszy skład orzekający podziela w zupełności pogląd, iż przygotowywanie decyzji administracyjnej dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przez pięć lat - nie może usprawiedliwiać bezczynności organu w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Wskazać też należy, że zarówno wyrażona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 § 1 kpa, wręcz nakazują organom administracji publicznej przygotowanie całej potrzebnej dokumentacji od chwili wszczęcia sprawy w sposób szybki, efektywny i sprawny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie z całą pewnością nie miała miejsca - co uzasadnia stwierdzenie, iż skarga jest zasadna. Tym bardziej, że Wojewoda [...] w swoim postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. przesądził, iż Prezydent W. nie zgromadził materiału dowodowego w przedmiotowym postępowaniu - w związku z tym uznał, że Prezydent pozostaje w bezczynności. Stwierdził także, iż wyznaczenie terminu załatwienia sprawy pismem z dnia 11 października 2012 r. nie można traktować jako wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 36 kpa. Wyznaczył też Prezydentowi dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia - który nie został dotrzymany. Takie postępowanie jednoznacznie wskazuje, że Prezydent W., naruszając zarówno art. 35 § 1 i 3 kpa jak i art. 12 § 1 kpa, pozostaje w zwłoce. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd uznał, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - ponieważ Prezydent W. pierwszą czynność w niniejszej sprawie podjął dopiero po upływie ponad dwóch lat od złożenia wniosku, nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa, również nie dochował dodatkowego terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...], nie zgromadził też w tym wydłużonym czasie dokumentów niezbędnych do załatwienia przedmiotowej sprawy. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji od 2010 r. i nadal znajduje się na etapie gromadzenia materiału dowodowego. Przy czym na dezaprobatę zasługuje także fakt, że po otrzymaniu postanowienia Wojewody [...], rozpoznającego zażalenie skarżącego wniesione w trybie art. 37 kpa i wyznaczającego termin na załatwienie sprawy, organ ograniczył swoje działania jedynie do poinformowanie strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu wydania decyzji.. Artykuł 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin trzymiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent W. powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.