I SAB/Wa 345/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...]" [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "[...]" [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] w [...] S.A. z siedzibą w [...] pismem z [...] września 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1951 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Skarżąca Spółka zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa w zw. z art. 36 § 1 kpa polegające na braku podejmowania działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku oraz braku wskazania konkretnych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym; zasądzenie kosztów postępowania oraz orzeczenie, że po stronie skarżącej istniało uzasadnione uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności orzeczeń, a tym samym po stronie organu istniał obowiązek uwzględnienia wniosku wszczynającego postępowanie nadzorcze. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania podkreślając, że wnioskiem z [...] marca 2015 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji SKO w [...] z [...] listopada 2007 r. Kolegium postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] uchyliło własne postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. i postanowiło zawiesić postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez sąd cywilny, w zakresie ustalenia nieistnienia uchwał Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia akcjonariuszy spółki [...] w [...] S.A. z dnia [...] maja 1994 r. (pkt 1 ) oraz zobowiązać wnioskodawcę, na podstawie art. 100 § 1 kpa, do złożenia do akt postępowania prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego, w terminie 3 miesięcy od dnia wydania postanowienia. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1931/17 uchylił zaskarżone postanowienie z [...] września 2017 r. oraz postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. Skarżąca zaznaczyła, że od wydania ww. wyroku organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. Mimo zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego decyzja do dnia dzisiejszego nie została wydana. SKO nie poinformowało skarżącej o przyczynach zwłoki i nie wyznaczyło dodatkowego terminu na rozpoznanie wniosku. Skarżąca podkreśliła, że organ wielokrotnie przekroczył ustawowy termin na przeprowadzenie postępowania. Bezczynność w przedmiotowej sprawie zachodzi od [...] stycznia 2018 r. i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała ponadto, że zgodnie z treścią art. 149 § 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (w sytuacji gdy uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa) może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca zaznaczyła, że w związku z nowelizacją art. 156 § 2 kpa oraz 158 kpa, która wchodzi w życie [...] września 2021 r., mimo bezczynności organu w rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2007 r., a w dalszej kolejności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1951 r., a więc decyzji starszej niż 30 lat, postępowanie nadzorcze zostanie umorzone z dniem wejścia w życie ww. nowelizacji. Tym samym charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego przemawiają za tym, aby Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 § 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że po stronie skarżącej istniało uzasadnione uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji SKO, a następnie decyzji dekretowej, a tym samym po stronie organu istniał obowiązek uwzględnienia wniosku wszczynającego postępowanie nadzorcze. Brak orzeczenia przez Sąd o ww. uprawnieniach może w konsekwencji doprowadzić do tego, że w majestacie prawa skarżąca zostanie pozbawiona praw nabytych. Skarga jest więc uzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ przedstawił przebieg postępowania podkreślając, że po wpłynięciu wniosku z [...] marca 2015 r., zawiadomieniem z [...] października 2015 r. poinformowano o wszczęciu postępowania, które następnie zostało zawieszone (postanowienia Kolegium z [...] sierpnia 2017 r. i z [...] września 2017 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. sygn. I SA/Wa 1931/17 uchylił postanowienia Kolegium, a następnie Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich pismem z [...] lipca 2018 r. zwróciła się o przesłanie wszystkich akt spraw dotyczących nieruchomości położnej przy ul. [...] (dawna ul. [...]), ozn. hip. [...]. Akta zostały przekazane do Komisji [...] sierpnia 2018 r. i do chwili obecnej nie zostały do Kolegium zwrócone. Organ zaznaczył, że sprawy nadzorcze dotyczące orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] są sprawami o wyjątkowo skomplikowanej materii, w których należy zbadać bardzo dokładnie każdy dokument znajdujący się w aktach nieruchomości. W sytuacji, kiedy organ nie dysponuje aktami nieruchomości, to oczywiste jest, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie nie może zapaść z przyczyn niezależnych od organu. SKO w [...] wskazało jednocześnie, że uzyskało informację, że wyrokiem z [...] lipca 2021 r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w [...] I Wydział Cywilny uznał za nieważną reaktywację Spółki i wybór członków zarządu oraz komisji rewizyjnej, dokonany uchwałą Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki z dnia [...] maja 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z [...] listopada 2007 r. wszczęta wnioskiem z [...] marca 2015 r. była już przedmiotem orzekania organów administracji i sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] uchyliło swoje wcześniejsze postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. i zawiesiło prowadzone postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez sąd cywilny w zakresie ustalenia nieistnienia uchwał Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia akcjonariuszy spółki [...] w [...] S.A. z [...] maja 1994 r. oraz zobowiązało wnioskodawcę do złożenia prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1931/17 uchylił ww. postanowienia Kolegium. Oceniając bezczynność organu Sąd miał więc na uwadze stan sprawy po wydaniu ww. wyroku z 31 stycznia 2018 r., który uprawomocnił się z dniem [...] marca 2018 r. Jak wynika z analizy akt administracyjnych przekazanych do Sądu ze złożoną skargą na bezczynność, po wpłynięciu do organu ww. prawomocnego wyroku z 31 stycznia 2018 r. (co miało miejsce 18 kwietnia 2018 r.) organ nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności mających na celu jej wyjaśnienie i rozstrzygnięcie. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca Spółka zasadnie zarzuciła SKO w [...] bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2015 r. Oczywiste jest, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym wyżej przepisom kpa. Nie można uznać, że organ interesował się przedmiotową sprawa. Do dnia rozpoznania skargi na bezczynność, tj. do dnia [...] marca 2022 r. sprawa nie została załatwiona. Skarga jest więc uzasadniona. Sąd stwierdził jednocześnie, że w świetle powyższych okoliczności zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że postępowanie toczy się od 2015 r., SKO w [...] od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z 31 stycznia 2018 r. nie podjęło w istocie czynność mających na celu jej rozpoznanie, terminy załatwienia sprawy określone w kpa zostały zaś znacznie przekroczone. Organ nie informował też strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 kpa, ani o przewidywanym terminie jej załatwienia. Zauważyć przy tym trzeba, że bezczynności organu w żaden sposób nie usprawiedliwiają podnoszone w odpowiedzi na skargę twierdzenia dotyczące charakteru i stopnia skomplikowania sprawy, czy też fakt, że akta sprawy zostały przekazane do innego organu. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, aby zwrócić się o ich wypożyczenie. Sąd nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien on być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Istotne jest przy tym, że zastosowanie tego środka stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. W ocenie Sądu ponadto w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 1b P.p.s.a. i wydania orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia, a tym samym, że po stronie organu istniał obowiązek uwzględniania wniosku wszczynającego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazuje się również, że wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołany przepis znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiste jest, że niniejsza sprawa do takich spraw nie należy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.