I SAB/Wa 347/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. J. i I. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawne "[...]"), o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie część dz. ewid. nr [...],[...],[...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących R. J. i I. G. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. R. J. i I. G., reprezentowane przez adw. J. T., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawne [...]) o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie część dz. ewid. nr [...],[...],[...] z obrębu [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Następnie z dniem 27 maja 1990 r. powyższy grunt stał się własnością Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. i nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r.; obecnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 362 ze zm.) przeszedł na własność Miasta W. Wnioskiem złożonym w dniu [...] stycznia 1949 r. r. właściciele przedmiotowej nieruchomości – H. Z. i W. Z. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Powyższy wniosek został rozpoznany odmownie decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent ponownie odmówił I. G. (oświadczeniem z dnia [...] lutego 2008 r. H. zd. Z. darowała jej wszelkie prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości) oraz H. Z. i R. J. (następcy prawni W. Z. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. sygn. akt [...]) przyznawania prawa użytkowania wieczystego. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję z dnia [...] września 2010 r. i przekazało Prezydentowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z niezałatwieniem przez Prezydenta W., w terminie określonym w art. 35 k.p.a., wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] H. Z., R. J. i I. G. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z zażaleniem, na skutek którego Kolegium postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] zobowiązało Prezydenta do załatwienia sprawy w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. Mając na uwadze dalszą bezczynność organu w sprawie przedmiotowego wniosku R. J. i I. G., reprezentowane przez adw. J. T., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej wskazaną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. W uzasadnieniu podniesiono, że mimo upływu wyznaczonego terminu organ nie podjął żadnych czynności i nie załatwił sprawy. Stwierdzono, że skarżący nie zostali zawiadomieni o przyczynie zwłoki oraz planowanym terminie zakończenia postępowania, podnosząc że z uzyskanych od organu informacji wynika, że nie można w chwili obecnej nawet określić przybliżonej daty wydania decyzji. Wskazano, że skarżący wielokrotnie monitowali organ zarówno telefonicznie jak i za pośrednictwem poczty, jednakże pozostawało to bez odpowiedzi. Zdaniem skarżących zasądzenie grzywny jest uzasadnione rażącym i jaskrawym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez organ. Jednocześnie wyrazili życzenie, że być może nałożenie środka o charakterze karnym może zdyscyplinować organ i zapewnić stronie realizację prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] prowadziła postępowanie w celu wydzielenia z działki nr [...] gruntu pochodzącego z przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, który będzie stanowił przedmiot użytkowania wieczystego ustanowionego w trybie dekretu. Podnosząc, że do chwili obecnej podział ten nie został ujawniony w ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest uzasadniona. Na wstępie podnieść należy, iż przewlekłość organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) powoływana dalej: "k.p.a.", zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W niniejszej sprawie, po wpłynięciu w dniu [...] stycznia 1949 r. wniosku H. Z. i W. Z. o ustanowienie praw użytkowania wieczystego do gruntu, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Prezydent W. rozpoznając wniosek z dnia [...] stycznia 1949 r., przekroczył terminy zakreślone w wyżej wskazanych przepisach, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, pomimo wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, Prezydent nie zakończył postępowania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Prezydent naruszył ww. przepisy, gdyż mimo iż już dwukrotnie rozpatrywał przedmiotowy wniosek (vide: decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2010 r. nr [...]), to na skutek odwołań podjęte rozstrzygnięcia zostały uchylone, a przedmiotowa sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (vide: decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2011 r. nr [...]). W odpowiedzi na skargę organ jako okoliczność uzasadniającą przewlekłość wskazał konieczność przeprowadzenia postępowania podziałowego, tj. wydzielenia z działki nr [...] gruntu pochodzącego z przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, który będzie stanowił przedmiot użytkowania wieczystego ustanowionego w trybie dekretu. W tym miejscu zauważyć należy, że w aktach administracyjnych znajduje się, wydana na dwa dni przed wpłynięciem do organu przedmiotowej skargi na przewlekłość, decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] r. zatwierdzająca podział działki nr [...], która stała się ostateczna w dniu 4 lipca 2013 r. Jednocześnie analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 12 k.p.a. Nie sposób również nie dostrzec, że nie uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 36 k.p.a., gdyż nie informował o terminie załatwienia sprawy, a także o przyczynach jej niezałatwienia z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu jej załatwienia. Taki sposób postępowania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania oraz prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Stwierdzona przewlekłość miała przy tym, zdaniem Sądu, charakter rażący, gdyż żadne okoliczności nie mogą tłumaczyć zaniechania podejmowania czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Za niedopuszczalne również uznać należy zaniechanie dopełnienia obowiązków, nałożonych na organ prowadzący postępowanie administracyjne z mocy art. 36 § 1 k.p.a. Skoro zatem niezałatwienie sprawy objętej wnioskiem H. Z. i W. Z. z dnia [...] stycznia 1949 r. w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej, jest konsekwencją zawinionej opieszałości, przy braku jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, to zaistniałą w takim stanie przewlekłość, trwającą już 64 lata, należy zakwalifikować jako rażącą. Jednocześnie w związku z powyższym wymierzenie organowi grzywny uznać należało za uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.