I SAB/Wa 347/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku A. W. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 października 2014 r. (data prezentaty) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga A. W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21.11.1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. W dniu 30 października 2012 r. (data prezentaty) A. W. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...]. W związku z przedłużającym się milczeniem organu, w dniu 30 kwietnia 2014 roku (data prezentaty) pełnomocnik A. W. wniósł - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia 14 maja 2014 roku [...] Urząd Wojewódzki wezwał Prezydenta W. do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w zażaleniu i przekazania akt sprawy - jednakże pismo pozostało bez odpowiedzi. Wobec powyższego pismem z dnia 23 czerwca 2014 roku Wojewoda ponownie zwrócił się do Prezydenta W. o ustosunkowanie się, co do zarzutów podniesionych w przedmiotowym zażaleniu oraz o przekazanie akt sprawy, z jednoczesnym pouczeniem, iż w przypadku ponownego braku ustosunkowania się do podniesionych w zażaleniu zarzutów i nie przesłania akt w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, zażalenie zostanie rozpatrzone na podstawie treści tego zażalenia. Następnie Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta W. termin na załatwienie przedmiotowej sprawy wynoszący 3 miesiące od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podkreślił, że w postępowaniu zażaleniowym, dotyczącym bezczynności organu pierwszej instancji, organ instancji wyższej bada zasadność wniesionego zażalenia jedynie pod kątem zachowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym terminów wyznaczonych przepisami art. 35 kpa oraz art. 36 kpa - natomiast nie jest uprawniony do weryfikacji tego postępowania pod względem merytorycznej jego poprawności. Do ogólnych zasad postępowania administracyjnego należy zasada szybkości postępowania wymieniona w art. 12 § 1 i § 2 kpa. Stosownie do wymienionego przepisu organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Skierowany do organów administracji nakaz działania bez zbędnej zwłoki został również wymieniony w art. 35 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa). Następnie Wojewoda podniósł, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych przepisach art. 7, 12 § 1 i 35 kpa. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek nie załatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Wojewoda zauważył, iż pismami z dnia 14 maja 2014 r. oraz z dnia 23 czerwca 2014 r. zwrócił się do Prezydenta W. o przekazanie akt postępowania administracyjnego oraz ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w złożonym zażaleniu. Jednakże organ pierwszej instancji nie przekazał żadnej odpowiedzi uzasadniającej zwłokę w prowadzonym postępowaniu, mimo jasnych terminów określonych w art. 35 kpa. Podkreślił, że z bezczynnością w sprawie administracyjnej mamy do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Brak odpowiedzi na złożone zażalenie oraz nie przekazanie przedmiotowych akt postępowania administracyjnego niewątpliwie stanowi stan bezczynności organu pierwszej instancji. W związku z powyższym Wojewoda uznał za zasadne zażalenie złożone przez A. W. na nie załatwienie - w terminie określonym w kpa - sprawy dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponieważ wyznaczony przez Wojewodę termin nie został dotrzymany, dlatego też A. W. pismem z dnia 29 października 2014 r. (data prezentaty) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...]. Wniósł w niej o: - zobowiązanie Prezydenta W. do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - stwierdzenie na podstawie art. 149 p.p.s.a. rażącego naruszenia prawa przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na nieuzasadnionym, przedłużającym się pozostawaniu organu w bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego, - zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uwzględnienie skargi w całości przez Prezydenta W. i na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 104 i n. k.p.a. niezwłoczne zakończenie sprawy w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 7 maja 2015 r. Prezydent W. poinformował pełnomocnika skarżącego, że z uwagi na analizę zgromadzonej dokumentacji, nie było możliwe wydanie decyzji w terminie wyznaczonym przez Wojewodę. Jednocześnie - działając na podstawie art. 36 §1 kpa - poinformował go, iż wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony w przewidywanym terminie do dnia 30 sierpnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pełnomocnik skarżącego został poinformowany o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Do dnia 7 sierpnia 2015 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W., złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. Obowiązkiem organu właściwego do załatwienia sprawy jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wnikliwego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkowo, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania co wynika z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa. Podkreślenia wymaga, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Nadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 kpa, jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc powyżej wskazane ogólne zasady postępowania administracyjnego do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż oznacza to obowiązek organu administracji publicznej podjęcia właściwych i celowych działań, które umożliwią rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] hip. nr [...] - w ustawowym terminie. Wniosek ten rozpoznawany jest prawie trzy lata - zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią dostatecznego usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe niniejszy skład orzekający podziela w zupełności pogląd, iż przygotowywanie decyzji administracyjnej dotyczącej rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przez trzy lata - nie może usprawiedliwiać bezczynności organu w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Wskazać też należy, że zarówno wyrażona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 § 1 kpa, wręcz nakazują organom administracji publicznej przygotowanie całej potrzebnej dokumentacji od chwili wszczęcia sprawy w sposób szybki, efektywny i sprawny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie z całą pewnością nie miała miejsca - co uzasadnia stwierdzenie, iż skarga jest zasadna. Tym bardziej, że Wojewoda [...] w swoim postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r. przesądził, iż Prezydent W. pozostaje w bezczynności. Wyznaczył mu też dodatkowy termin rozpatrzenia sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia - który nie został dotrzymany. Takie postępowanie jednoznacznie wskazuje, że Prezydent W., naruszając zarówno art. 35 § 1 i 3 kpa jak i art. 12 § 1 kpa, pozostaje w zwłoce. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd uznał, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - ponieważ Prezydent W. nie podjął żadnych czynności w celu zgromadzenia dokumentów niezbędnych do załatwienia przedmiotowej sprawy, nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa, również nie dochował dodatkowego terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...]. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji od 2012 r. i nadal nie jest zakończone. Przy czym na dezaprobatę zasługuje także fakt, że po otrzymaniu postanowienia Wojewody [...], rozpoznającego zażalenie skarżącego wniesione w trybie art. 37 kpa i wyznaczającego termin na załatwienie sprawy, organ ograniczył swoje działania jedynie do poinformowanie strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu wydania decyzji w sprawie. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin dwumiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent W. powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.