I SAB/Wa 349/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Monka Sawa po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. T.S. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...], zmienionego decyzjami z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...] oraz z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] wydanymi przez Naczelnika Urzędu [...] o odmowie dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip. nr [...]. Skarżąca wskazała, że wniosek W. B. (spadkodawczyni skarżącej) w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia jw. został złożony w organie w październiku 2004 r., jednocześnie ponad 14 lat temu Kolegium zawiesiło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie decyzji merytorycznej. Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania ze względu na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania. W związku z czym skarżąca wskazała, że jest ona jedyną stroną postępowania, jako wyłączna spadkobierczyni wnioskodawczyni W. B. i dochodzi ona restytucji swojej części własności (w jej ułamkowej części) w nieruchomości położonej w [...] przy ul [...]. Dlatego też nie jest konieczny udział w tym postępowaniu spadkobierców J. P.. W konsekwencji powyższego skarżąca złożyła niniejszą skargę na bezczynność Kolegium i wniosła o: 1) zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji w sprawie w określonym przez Sąd terminie; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach bądź alternatywnie grzywny albo sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach; 4) zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej nieuwzględnienie, wskazując na zawieszenie postępowania i bezpodstawność zarzutu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku W. B. o stwierdzenie nieważności powołanego na wstępie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Kolegium odmówiło podjęcia zawieszonego z urzędu ww. postępowania administracyjnego, a postanowienie to zostało utrzymane przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], i na datę wydania niniejszego orzeczenia Sądu z dnia [...] października 2019 r. nie zostało wzruszone. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje zatem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zawieszenia Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że w [...] października 2004 r. wpłynął do organu wniosek W. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...], zmienionego decyzjami z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...] oraz z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] wydanymi przez Naczelnika Urzędu [...] o odmowie dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip. nr [...]. Od daty wpływu do organu opisanego wyżej wniosku do dnia zawieszenia postępowania, tj. [...] stycznia 2006 r. organ podejmował działania zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego sprawy pozwalającego na jej rozpoznanie. Sąd oddalił wniosek skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa, bowiem zastosowanie tych instytucji mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez zastosowania tych środków orzeczenie organu nie zostanie wydane. W niniejszej taka sytuacja z całą pewnością nie wystąpiła. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.