I SAB/Wa 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Burmistrza Miasta J. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta J. do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki położonej w J. przy ulicy [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. zasądza od Burmistrza Miasta J. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.K. w dniu 23 stycznia 2009 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta J. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w J. przy ul. [...]. Zgodnie z przedstawionym stanem sprawy wniosek skarżącej oraz W.K. i B. G. o wydanie decyzji przez Burmistrza Miasta J. został wniesiony w dniu 3 września 1999 r. Wniosek nie został rozpoznany na skutek zmian stanu prawnego. W dniu 22 marca 2004 r. A. K. wystąpiła o umieszczenie przedmiotowej nieruchomości w wykazie nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, które z mocy prawa stały się własnością tych osób w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 1209 ze zm.). Organ poinformował wnioskodawców, iż nieruchomość położona w J. przy ul. [...] nie spełnia ustawowych przesłanek dających możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W dniu 21 maja 2007 r. A. K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta J. w przedmiocie przekazania na własność nieruchomości z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zobowiązało Burmistrza Miasta J. do rozpoznania sprawy w terminie do dnia 28 lutego 2008 r. Burmistrz Miasta J. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zawiesił postępowanie z wniosku A. K., W. K. i B. G. do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rady Miasta J. o zbadanie zgodności art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) z art. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uchyliło powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Burmistrz Miasta J. postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy z wniosku A. K., W. K. i B. G. do dnia 31 grudnia 2008 r. Kolejno postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wyznaczono termin do dnia 30 kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], działając w trybie art. 37 § 2 k.p.a., wyznaczyło Burmistrzowi Miasta J. termin na załatwienie wniosku w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości do dnia 28 lutego 2009 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta J. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że skarga wniesiona została w dniu 23 stycznia 2009 r., a więc przed upływem terminu wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270, ze zm.) stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Bezczynność w sprawie administracyjnej występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie, co do zasady, powinno nastąpić niezwłocznie, najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym zaś w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy traktować jako terminy maksymalne, nie zaś podstawowe. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.), jak również obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy bezspornie wynika, iż w rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta J. pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy wszczętej wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Józefowie przy ul. Otwockiej 5. Do dnia wydania wyroku w sprawie bezczynności organu, Burmistrz Miasta J. nie wydał stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma też uzasadnionych podstaw, aby uznać, że wystąpiła przyczyna niezależna od organu administracji, w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., która uniemożliwiła terminowe załatwienie sprawy. Analiza akt postępowania wskazuje na niedopuszczalną wręcz opieszałość działań organu administracji. Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. co do zasady przerywa bieg terminów określonych w przepisach art. 35 k.p.a. Jednakże wskazać należy, że obowiązek ten organ powinien realizować równocześnie dokonując wstępnej oceny sprawy i wskazując czynności, jakie będą w sprawie wykonywane. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ wskazuje wyłącznie skomplikowany charakter sprawy jako okoliczność usprawiedliwiającą, nie wykazując w z czego wywodzi taką ocenę. W ocenie Sądu, nie stanowi usprawiedliwienia, w okolicznościach niniejszej sprawy, ani liczba wniosków w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oczekujących na załatwienie ani kwestie dotyczące badania konstytucyjności przepisów ustawy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Od dnia złożenia wniosku przez skarżących o wydanie decyzji upłynęło bowiem już kilka lat. Sąd uznał, że skarga jest zasadna, pomimo tego, że została wniesiona przed upływem terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Sąd bierze bowiem pod uwagę stan sprawy na dzień orzekania, a z akt sprawy nie wynika, aby termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Kolegium został dochowany przez Burmistrza Miasta J. Opisany sposób działania organu administracji, niezależnie od tego, że narusza zasadę ekonomii procesowej (art. 12 k.p.a.), w tym terminy określone w art. 35 k.p.a., obraża podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego: zasadę praworządności (legalności) i zasadę zaufania obywatela do państwa. Podkreślić należy, iż legalność nie może być współcześnie rozumiana w sposób formalny - jako podejmowanie przez organy administracji takich działań, które są zgodne z tekstem prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację (E. Łętowska: Glosa do wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt SA/Bk 208/99 – OSP 2000/1/17, cyt. za P. Przybyszem w: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa, 2005 s. 40). Niedopuszczalne jest takie działanie (bądź zaniechanie) organu administracji, którego skutkiem jest ograniczenie uprawnień strony dochodzącej przysługującego jej roszczenia. W niniejszej sprawie przejawiało się to naruszeniem terminów ustawowych do rozstrzygnięcia sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. wymaga, aby działania organów administracji publicznej określały w sposób jasny sytuację prawną podmiotów i umożliwiały dochodzenie ich słusznych praw. Nie można uznać, że dotychczasowy przebieg postępowania mógł przyczynić się do pogłębienia zaufania stron do państwa i jego organów, skoro rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącej trwa kilka lat. Mając powyższe na uwadze, Sąd postanowił zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a., zobowiązać Burmistrza Miasta J. do rozpatrzenia wniosku wskazanego w sentencji wyroku, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.