I SAB/Wa 35/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. umarza postępowanie sądowe; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosków o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. M. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte w dniu 13 lutego 1992 r. przez L. C. Z uwagi na niepodjęcie czynności przez organ administracji L. C., pismem z dnia 29 stycznia 2003 r., złożył "wniosek o przyśpieszenie postępowania". Następnie, pismem z dnia 18 lipca 2003 r., wnioskodawca wniósł o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. Sprawa niniejsza została rozstrzygnięta dopiero decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], którą organ odmówił L. C. i H. C. (wnioskodawczyni, która przyłączyła się do sprawy w czerwcu 2006 r.) odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. W wyniku odwołania L. C., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z uwagi na śmierć wnioskodawcy L. C. (w dniu [...] listopada 2007 r.) i skierowania decyzji do osoby zmarłej, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. wniesione zostało, do Wojewody [...], zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2011 r. Pomimo powyższego terminu, Prezydent W., pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. przesunął termin rozstrzygnięcia sprawy do końca października 2011 r. Jako przyczynę zwłoki organ wskazał na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji, a także dużą ilość spraw w przedmiocie odszkodowań. Pismem z dnia 28 września 2011 r. strona wystosowała do organu ponaglenie co do zakończenia niniejszej sprawy, które nie przyniosło oczekiwanego rezultatu, gdyż Prezydent W. (pismem z dnia 16 stycznia 2012 r.) przedłużył po raz kolejny termin wydania rozstrzygnięcia – do dnia 30 czerwca 2012 r. W konsekwencji, strona skarżąca wniosła o: 1) wyznaczenie Prezydentowi W. dodatkowego 14 dniowego terminu na załatwienie sprawy; 2) wskazanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez podstawy prawnej, albo z naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę, Prezydent W. pismem z dnia 25 stycznia 2013 r., wyjaśnił, że postępowanie odszkodowawcze dotyczy nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), oraz toczy się w oparciu o przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.). Następnie organ wskazał, że pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. - w trybie art. 10 Kpa - strony zostały poinformowane o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W konsekwencji, Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi. Następnie, pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r., Prezydent W. poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Wobec tego, na rozprawie, pełnomocnik organu wniosła o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że z uwagi na fakt, że Prezydent W. po wniesieniu skargi z dnia 17 grudnia 2012 r., wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], a tym samym rozstrzygnął sprawę zainicjowaną wnioskiem o odszkodowanie z dnia 13 lutego 1992 r. i 7 czerwca 2006 r., - to postępowanie sądowe należało umorzyć (pkt 1 sentencji niniejszego wyroku). Jednakże, mimo istniejących podstaw do umorzenia postępowania sądowego w ww. zakresie, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Prezydent W. prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania za ww. nieruchomość w sposób uzasadniający stwierdzenie, że jego przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji niniejszego wyroku). Stanowisko w rozpoznawanej sprawie należy poprzedzić analizą normy prawnej będącej podstawą orzekania przez Sąd. I tak, zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Zauważyć trzeba, iż w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z niezakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. I tak, w rozpoznawanej sprawie wniosek o odszkodowanie datowany był na dzień 13 lipca 1992 r. Oceny czy postępowanie w przedmiotowej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd dokonuje z uwzględnieniem stanu sprawy istniejącego po ww. nowelizacji przepisu art. 149 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż ustawodawca w przedmiotowej materii nie wprowadził przepisów przejściowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Prezydentowi W. termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2011 r. Pomimo tego organ nie wykonał zobowiązania, informując stronę (pismem z dnia 28 czerwca 2011 r.) o przesunięciu terminu wydania rozstrzygnięcia do końca października 2011 r. Jako przyczynę zwłoki Prezydent wskazał na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji, a także dużą ilość spraw w przedmiocie odszkodowań. Termin zakończenia sprawy był ponownie wydłużony (pismo z dnia 16 stycznia 2012 r.) - do dnia 30 czerwca 2012 r., i dopiero w wyniku skargi na przewlekle prowadzenie postępowania z dnia 17 grudnia 2012 r. Prezydent podjął działania zmierzające do wydania rozstrzygnięcia, czego wyrazem było pismo z dnia 25 stycznia 2013 r. informujące strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zgłaszania ewentualnych zastrzeżeń i uwag. Wyjaśnić należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania spraw. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji państwowej mają obowiązek wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania, przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwianiu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie zgodnie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności bądź przewlekłości. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, Sąd podzielił w pełni stanowisko skarżącego, że przewlekłe prowadzenie postępowania, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 Kpa. W pozostałym zakresie (tj. co do wniosku o wymierzenie organowi grzywny), z uwagi na okoliczność, że Prezydent W. wydał decyzję w przedmiocie odszkodowania, Sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, w zw. z art. 161 § 1 pkt 3, w zw. z art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji pkt 1 i 2 wyroku. W zakresie pkt 3 Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. ----------------------- 5