I SAB/Wa 351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi A. G., W. G., Z. G., J. G., S. C. i M. P. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji oddala skargę. A. G., W. G., Z. G., J. G., S. C., M. P. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1952 r., nr [...] o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...]. W skardze zarzucili organowi naruszenie art. 35 Kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej (omyłkowo wskazano Prezydenta [...]) do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa"; 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] była własnością P. G. w jednej połowie oraz J. G., H. G. i T. G. w drugiej połowie. Nieruchomość ta położona jest na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1952 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] nie przyznało dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki położone na tej nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Organ wydający orzeczenie wskazał ponadto, iż przysługuje od niego odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Pismem z dnia 29 października 1952 r. odwołanie od wskazanego orzeczenia wniosła P. G.. Pismem z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, powołując się na art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. 1928 r. Nr 38 poz. 341) - zwanego dalej "rozporządzeniem", nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia i zaskarżone orzeczenie jako słuszne i zgodne z przepisami prawa pozostawiło w mocy. Pismem z dnia 28 marca 2011 r. skarżący wezwali Ministra Infrastruktury do wydania decyzji w sprawie odwołania P. G. od decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1952 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania z wyżej wskazanego wniosku. Pismem z dnia 4 listopada 2011 r. złożony został wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Pismem z dnia 8 maja 2012 r. wezwano Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 35 § 3 Kpa. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wydanym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd podniósł, że art. 61a Kpa, w oparciu o który zostały wydane postanowienia, nie mógł znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania bowiem wezwanie z dnia 28 marca 2011 r. dotyczyło rozpatrzenia odwołania wniesionego przez P. G. od decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1952 r., nie dotyczyło ono zaś wszczęcia postępowania przez Ministra, jako organu pierwszej instancji. Nadto w ocenie Sądu po wpłynięciu pisma z dnia 28 marca 2011 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej powinien wyjaśnić charakter żądania w nim zawartego, w szczególności, czy nie stanowi ono wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 Kpa, a jeśli tak, wydać stosowne postanowienie w przedmiocie takiego wezwania. Pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. wezwano Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 Kpa i wydania decyzji, w związku ze złożonym przez P. G. odwołaniem od decyzji z dnia [...] października 1952 r. Z pisma z dnia [...] maja 2013 r., które skarżący otrzymali w dniu 4 czerwca 2013 r., wynika że - według Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej - odwołanie P. G. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1953 r. zostało rozpatrzone decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1953 r., z czym skarżący nie mogli się zgodzić. Skarżący zauważyli, że art. 93 rozporządzenia stanowi, iż jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego, władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że organ rozpoznający odwołanie jest obowiązany wydać orzeczenie w sprawie. Art. 94 rozporządzenia stanowi zaś, że przepisy zawarte w art. 72-81 rozporządzenia (dotyczące decyzji) mają zastosowanie również do decyzji władzy odwoławczej z tą zmianą, że przy decyzjach zatwierdzających rozstrzygnięcie niższej instancji może wystarczyć wskazanie na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Art. 72 rozporządzenia stanowi, że w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często jak zajdzie potrzeba. Decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Art. 75 rozporządzenia stanowi natomiast, że każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga. Ponadto jeżeli decyzja jest w całości lub w części odmowna powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. Art. 76 rozporządzenia stanowi, iż objaśniając stronę o przysługującym jej prawie wniesienia odwołania lub skargi do władzy wyższej, należy wskazać tę władzę oraz termin i tryb zaskarżenia. W decyzji głównej tej władzy, która jest dla sprawy ostateczna, należy wyraźnie w objaśnieniu zaznaczyć, że decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, niezależnie od możliwych uprawnień do wniesienia skargi do Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Zdaniem skarżących, cytowane regulacje jednoznacznie wskazują, iż pismo z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] nie jest decyzją. Nie zawiera bowiem niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji w art. 75 i art. 76 rozporządzenia. W piśmie brak jest oznaczenia rodzaju decyzji oraz wskazania, czy stronie przysługiwało odwołanie, czy skarga. Brak jest również wymaganego w art. 76 rozporządzenia wskazania, że decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Ponadto pomimo faktu, iż pismo to w całości odmawiało uwzględnienia żądania strony, brak jest w nim uzasadnienia prawnego i faktycznego. W tym miejscu podnieść należy, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Z tego twierdzenia wywodzi się tezę o dopuszczalności zarówno podnoszenia w skardze do sądu administracyjnego zarzutów dotyczących uzasadnienia decyzji, jak i zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] listopada 1953 r., znak [...] brak jest właściwego oznaczenia organu. Wskazano bowiem, że sprawę rozpatrzyło Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, nie zaś Minister Gospodarki Komunalnej. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż odwołanie P. G. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1952 r., nr [...] zostało już rozpatrzone decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. i że nowa decyzja wydana w tej samej sprawie obarczona byłaby wadą określoną przepisami art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Wobec tego, że pismo z dnia [...] listopada 1953 r. decyzją nie jest odwołanie sporządzone przez P. G. od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1952 r. nie zostało rozpoznane do dnia dzisiejszego. Tym samym wszczęcie postępowania na wniosek skarżących i wydanie rozstrzygnięcia nie doprowadziło do wypełnienia przesłanek tego przepisu. Skarżący podkreślili, że z art. 35 § 3 Kpa wynika, iż załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 36 § 1 Kpa stanowi zaś, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zawiadomienie strony o zwłoce w załatwieniu sprawy ma charakter czynności procesowej, która wpływa na jej uprawnienia procesowe. Z tego też względu powinno ono mieć formę postanowienia. Skarżący wskazali, że do dnia wniesienia niniejszej skargi Minister nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ nie ustosunkował się we właściwej formie do wezwania z dnia 14 stycznia 2013 r. Wystosował jedynie pismo z dnia [...] maja 2013 r. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] maja 2013 r. poinformował skarzących, iż z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wynika, że odwołanie P. G. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] października 1952 r. zostało rozpatrzone decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1953 r. Wobec powyższego nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji w niniejszej sprawie. Zdaniem Ministra, decyzja taka byłaby obciążona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Minister podkreślił, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, mimo lakonicznego uzasadnienia posiada wszelkie niezbędne elementy. Ponadto Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że w ówczesnych czasach w analogiczny sposób rozpatrywane były odwołania od decyzji odmawiających prawa własności czasowej we wszystkich postępowaniach dotyczących nieruchomości warszawskich. Tym samym Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie pozostaje w stanie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Istota problemu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania wniesionego przez P. G. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1952 r., nr [...]. Skarżący A. G., W. G., Z. G., J. G., S. C., M. P. stoją na stanowisku, że postępowanie odwoławcze jest cały czas w toku, ponieważ znajdujące się w aktach sprawy pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] nie jest decyzją administracyjną załatwiającą sprawę, co do istoty. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uważa zaś, że pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] ma wszelkie cechy decyzji administracyjnej i w związku z tym organ odwoławczy nie może wydać w sprawie kolejnej decyzji załatwiającej odwołanie P. G. Odnosząc się do powyższego zagadnienia zacząć należy od tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn.. akt I SA/Wa 1676/12 wskazał, że o tym, czy pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] można uznać za decyzję administracyjną wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania P. G. Sąd mógłby rozstrzygnąć tylko wówczas, gdyby do sądu została wniesiona skutecznie skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 Ppsa. Sąd wskazał również, że wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa otworzyłoby skarżącym drogę do skarżenia ewentualnej bezczynności lub przewlekłości organu przed sądem administracyjnym. Tylko bowiem w tym trybie można rozstrzygnąć, czy organ pozostaje bezczynny i czy ma obowiązek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez P. G. Skoro w niniejszej sprawie zostało wniesione przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji, co do odwołania P. G. z dnia 29 października 1952 r. (co wynika z pisma skarżących z dnia 14 stycznia 2013 r.), a skarżący skutecznie wnieśli skargę na bezczynność Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie - będąc związany oceną prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Warszawie – obowiązany był do oceny zasadności niniejszej skargi na bezczynność. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd podziela stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że złożona w niniejszej sprawie skarga A. G., W. G., Z. G., J. G., S. C. i M. P. była nieuzasadniona już w momencie jej wniesienia do Sądu. Rację ma Minister twierdząc, że pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] jest decyzją administracyjną załatwiającą w postępowaniu odwoławczym sprawę indywidualną, co do istoty w rozumieniu obecnie obowiązującego art. 104 w zw. z art. 140 Kpa. W orzecznictwie sądowym od dawna istnieje wypracowane stanowisko jak traktować pisemne wypowiedzi organów administracji, aby można było je zakwalifikować jako decyzje administracyjne. Jak wskazał NSA za decyzję administracyjną uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981/2/91). Sąd Najwyższy zaprezentował pogląd, że brak niektórych składników decyzji, w określonym rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji, a określonych w art. 107 § 1-3 Kpa nie uzasadnia traktowania takiego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, gdyż w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji (por. wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 30/90, OSP 1991/7/171). Zdaniem Sądu, pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] zawiera minimum elementów, pozwalających zakwalifikować obecnie to pismo jako decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 § 1 Kpa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organem wydającym tę decyzję był organ administracji państwowej - Minister Gospodarki Komunalnej. Z Rozdziału 4 obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232) wynikało, że minister był jednym z naczelnych organów administracji państwowej i kierował określonym działem administracji państwowej. Błędne nazwanie w tej decyzji organu Ministerstwem Gospodarki Komunalnej mogłoby co najwyżej być potraktowane jako podstawa do sprostowania tej decyzji w zakresie oznaczenia organu (art. 113 § 1 Kpa). Decyzja ta zawiera także inne niezbędne elementy: 1) datę jej wydania ([...] listopada 1953 r.); 2) oznaczenie strony (P. G.); 3) powołanie podstawy prawnej (art. 93 rozporządzenia); 4) rozstrzygnięcie (zaskarżone orzeczenie PRN [...] z dnia [...] października 1952 r. w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] jako słuszne i zgodne z przepisami pozostawia w mocy); 5) podpis reprezentanta organu (Naczelnik Wydziału P. W.). Z treści tej decyzji i obowiązujących ówcześnie przepisów rozporządzenia wynikało, że była to decyzja główna - orzeczenie władzy odwoławczej załatwiające, co do istoty odwołanie od decyzji głównej (art. 72 rozporządzenia) - orzeczenia PRN w [...] z dnia [...] października 1952 r., nr [...]. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie odwołanie P. G. zostało rozstrzygnięte decyzją administracyjną, a zatem Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia tegoż odwołania. Zdaniem Sądu, brak w decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej niektórych elementów wymienionych w art. 75 rozporządzenia, tj. oznaczenia jej rodzaju oraz stwierdzenia, że decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji (po II wojnie światowej nie reaktywowano sądownictwa administracyjnego) nie dyskwalifikuje orzeczenia z dnia [...] października 1953 r. jako decyzji administracyjnej. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostawały natomiast podnoszone w sprawie zagadnienia dotyczące tego, czy decyzja jest właściwie uzasadniona w zakresie faktycznym i prawnym zgodnie z przepisami art. 75 w zw. z art. 94 rozporządzenia. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu nie była bowiem ocena legalności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...], lecz to, czy znajdujący się w aktach administracyjnych uwierzytelniony dokument z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] zawiera minimum elementów treści, pozwalających zakwalifikować go obecnie jako decyzja administracyjna, załatwiająca odwołanie P. G., co do istoty (art. 104 Kpa w zw. z art. 140 Kpa). Skoro odwołanie P. G. zostało już rozstrzygnięte decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...], to prawidłowo wskazał Minister, że wydanie kolejnej decyzji odwoławczej w tej samej sprawie świadczyłoby o jej wydaniu w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.