I SAB/Wa 352/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]) pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" dz. ew. [...] z obrębu [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lipca 2019 r. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]) pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" dz. ew. [...] z obrębu [...]. Skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), dalej jako dekret warszawski. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi rażące naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a.. Jednocześnie podniosła, że na skutek braku podjęcia działań przez Prezydenta pismem z dnia [...] lutego 2019 r. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazała, że postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2019r. Ponadto podniosła, że Prezydent nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie informował regularnie stron postępowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o a.) zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt organowi; b.) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c.) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pismem z dnia [...] lipca 2019 r. strona została poinformowana, że w związku z powstałą niepewnością i sporem prawnym, co do przesłanek, jakie organ winien zbadać wydając decyzje w oparciu o art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu – pozytywną bądź negatywną, Prezydent nie może wydać w tej chwili decyzji zwrotowych nie narażając się, niezależnie od treści decyzji, na uchylenie tego rozstrzygnięcia. Podkreślono ponadto, że czynności w przedmiotowej sprawie zostaną podjęte po wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości dotyczących sposobu realizacji wniosków złożonych na podstawie w/w dekretu w świetle przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a także rozbieżności w orzecznictwie organów nadzorujących Prezydenta [...] w kwestii procedowania przy badaniu przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi [...] jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], polegające na nierozpoznaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]) pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" dz. ew. [...] z obrębu [...]. Ta zaś ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja przewlekłości sformułowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.. Dla stwierdzenia przewlekłości w prowadzeniu postępowania nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopniem przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), jak również stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Celem skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność (przewlekłość) została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność (przewlekłość) miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]) pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" dz. ew. [...] z obrębu [...] nie został dotychczas rozpoznany, a więc skarga zasługuje na uwzględnienie. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że organ prowadził przewlekle niniejsze postępowanie. Zatem na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ rozpoznający sprawę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ bowiem nie rozpoznał do dnia dzisiejszego wniosku dekretowego z dnia [...] maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]) pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" dz. ew. [...] z obrębu [...], pomimo wniesienia przez skarżącą pismem z dnia [...] lutego 2019 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2019r. Z akt sprawy wynika, że organ poza zwróceniem się do Sądu Rejonowego [...] pismem z dnia [...] marca 2019r. o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości, ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień [...] listopada 1945 r. - nie dokonał żadnej merytorycznej czynności zmierzającej do zakończenia przedmiotowej sprawy przed wniesieniem skargi z dnia [...] lipca 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Natomiast organ w sprawie działał opieszałe, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Ponadto organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie informował stron postępowania o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia sprawy oraz o nowym terminie wydania decyzji. Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Prezydenta ma charakter rażący. Ustalając termin w jakim organ zobligowany będzie do załatwienia sprawy, Sąd wziął natomiast pod uwagę realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienia przesłanek uprawniających do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 1949 r. Te zaś nie zawsze pozostają w jego gestii. Z tego względu oceniono, że terminem, w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania – będzie termin jednego miesięca. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.