I SAB/Wa 353/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowaska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Miasto [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], zarzucając organowi naruszenie: - art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4, art. 61 § 1a i art. 158 § 1 k.p.a., polegające na braku podjęcia przez organ rozstrzygnięć wymaganych prawem, tj. braku wszczęcia postępowania, braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, braku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jak również braku wydania decyzji, - art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy w terminach wynikających z przepisów prawa, jak również niepowiadomieniu o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, - art. 12 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wnikliwego i szybkiego działania organu w sprawie wniosku z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. Miasto złożyło do SKO w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2008 r., nr [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Prezes Kolegium poinformował Miasto, że efektem działania zainicjowanego wnioskiem i wydanie rozstrzygnięcia z tym wnioskiem zgodnego byłoby osiągnięcie stanu identycznego ze stanem obecnym (...) prowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby działaniem nieracjonalnym i przedłużającym niepotrzebnie i tak już długo prowadzone postępowanie (...) brak jest więc podstaw do wszczynania postępowania w sprawie nadzorczego w stosunku do powyższej decyzji. Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. złożył ponaglenie do SKO w [...], podkreślając, że wnosi o wszczęcie, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., postępowania na wniosek złożony [...] kwietnia 2018 r. oraz o rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że SKO w [...], pomimo upływu prawie sześciu miesięcy od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nie podjęło żadnej z wymaganej prawem czynności. Zdaniem skarżącego organ powinien najpierw przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność prowadzenia postępowania. Następnie, w zależności od wyniku analizy, zobligowany jest albo do wszczęcia postępowania lub do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Żadna z powyższych czynności nie została podjęta. Skarżący wskazał, że pismo Prezesa SKO z dnia [...] maja 2018 r. nie stanowi jednej z form rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przewidzianych w k.p.a. Miasto wniosło o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia rozpatrującego ww. wniosek, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. SKO poinformowało Prezydenta [...], że nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do decyzji nr [...]. Przekazując to pismo, Kolegium uznało sprawę za załatwioną. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Uprzednie złożenie przez skarżącego ponaglenia do SKO w [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Sąd nie mógł uwzględnić skargi w zakresie zobowiązania SKO w [...] do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że SKO w [...], po wniesieniu skargi na bezczynność, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania. Zatem w tej części postępowanie sądowe podlega umorzeniu. Jednocześnie, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność SKO w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W rozpoznawanej sprawie Kolegium przez siedem miesięcy nie zakończyło postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia, błędnie uznając, że pismo informujące jest wystarczające do załatwienia sprawy. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący wystąpił o stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Na końcu tego pisma skarżący wskazał, że wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem i stwierdzenie nieważności tej decyzji, względnie podjęcie czynności w trybie postępowania prowadzonego z urzędu. Domaganie się wszczęcia przez skarżącego postępowania z urzędu miało charakter wtórny, wobec pierwotnego żądania o wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego. Kolegium zatem błędnie przyjęło, że skarżący wystąpił jedynie o wszczęcie postępowania urzędu. W tych okolicznościach należało stwierdzić, że organ nie zastosował się do terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 k.p.a. Sposób działania organu rażąco narusza zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie grzywny i w tej części skargę oddalił. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ppsa jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Sąd wziął również pod uwagę wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższych względów w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.