I SAB/Wa 354/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. B., A. M. i M. M. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa nr [...] z dnia [...] listopada 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1950 r., w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz P. B., A. M. i M. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 18 kwietnia 2017 r. P. B., A. M. i M. M., reprezentowani przez radcę prawnego A. S., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Skarżący zarzucili organowi, że przy procedowaniu sprawy nie dochował terminu jej załatwienia wskazanego w art. 35 k.p.a. W związku z czym wnieśli o zobowiązanie Ministra do zakończenia postępowania w terminie miesięcznym od daty zwrotu akt do organu oraz o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę szczegółowo opisał wszelkie czynności jakie podejmował w sprawie i wyjaśnił, że w sprawie niniejszej opóźnienia wynikały przede wszystkim z konieczności ustalenia wszystkich stron postępowania. W trakcie postępowania strony były informowane o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z powodu dużej ilości tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Na wstępie zauważyć wypada, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, w konsekwencji czego organ nie załatwia sprawy w terminach ustawowo przewidzianych. Pamiętać zaś należy, iż zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy w postępowaniu powinno nastąpić w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a.,tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, a także ocenienia charakteru stwierdzonej przewlekłości. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1950 r. W dniu 3 listopada 2011 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął przekazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. opisanego orzeczenia administracyjnego. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 in fine k.p.a., termin do rozstrzygnięcia sprawy nim objętej. Pierwszą czynnością organu w sprawie było wezwanie z [...] marca 2012 r. do sprecyzowania żądania wniosku, następne czynności ( zwrócenie się do szeregu organów o nadesłanie dokumentów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy) miały miejsce [...] kwietnia 2012 r. Kolejne czynności w sprawie ( w liczbie kilkudziesięciu) były podejmowane na przestrzeni lat w odstępach nie dłuższych niż miesięczne. Ostatnią czynnością organu było zawiadomienie z dnia [...] maja 2017 r. skierowane do stron postępowania, że z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane do dnia 31 sierpnia 2017 r. Powyższe prowadzi do wniosku, że wystąpiły przesłanki, uzasadniające stwierdzenie przewlekłości Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1950 r. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając taki termin załatwienia sprawy Sąd miał na względzie to, że sprawa ma charakter skomplikowany ze względy na historyczne zaszłości oraz wielość stron postępowania administracyjnego. Z jednej strony tak oznaczony termin uwzględnia złożoność materii w jakiej Minister będzie orzekał - wywołaną w dużej mierze historycznym aspektem sprawy, z drugiej zaś daje organowi realną szansę na przeprowadzenie w tym czasie (o ile zaistnieje taka potrzeba) uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Również stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nie przybrała ona postaci kwalifikowanej, a więc nie narusza rażąco prawa. W ocenie sądu stwierdzenie, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nie przybrała ona postaci kwalifikowanej, a więc nie narusza rażąco prawa. Wynika to z charakteru sprawy i całokształt czynności podejmowanych w dotychczasowym postępowaniu (o których pełnomocnik strony był informowany, poprzez przesyłanie do jego wiadomości kolejnych wystąpień organu). Z rażącą przewlekłością mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby działaniom organu (zaniechaniom), poza zarzutem opieszałości, można przypisać również swoistą "złą wolę", a więc intencjonalne unikania podejmowania rozstrzygnięcia mimo braku ku temu jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, czego w niniejszej sprawie obecnie stwierdzić nie sposób. Godzi się zauważyć, że przedmiotowe postępowania nadzwyczajne dotyczy orzeczeń sprzed blisko 70 lat. Rekonstrukcja kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie przy jej rozstrzyganiu norm prawa materialnego, wymaga pozyskania i analizy dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat temu. To z kolei związane jest zazwyczaj z jej czasochłonnym poszukiwaniem w różnego rodzaju instytucjach, urzędach i archiwach. Z przesłanych do Sądu akt wynika, że organ podejmuje również działania zmierzające do ustalenia wszystkich stron postępowania ( już teraz stron jest ponad 40 ), bowiem z mocy art. 10 § 1 k.p.a. jest zobligowany zapewnić im udział w tym postępowaniu na każdym jego etapie. To zaś świadczy, że choć działał przewlekle, to jednak prowadził postępowanie ukierunkowane na załatwienie sprawy. Z powyższych względów Sąd nie znalazł również wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta bowiem, ze względu na swój represyjno-dyscyplinujący charakter, winna być stosowana co do zasady w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu (zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji będzie postępował tak nadal. Takich wniosków zaś w oparciu o analizę akt sprawy obecnie nie sposób wyprowadzić. Z tych względów, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. i art. 205 § 2 p.p.s.a.