I SAB/Wa 356/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. T., S. R., H. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2003 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951 r. nr [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu, o którym mowa w pkt 1, do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. T., S. R., H. R. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] – dalej zwani "skarżący" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1951 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do części gruntu stanowiącego własność komunalną przy ul. [...], nr hip. [...] zarzucając organowi rażące naruszenie art. 35 kpa przez przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe wnieśli o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania decyzji, co do istoty sprawy w przedmiotowej sprawie w terminie określonym przez Sąd; 2) stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywny w wysokości określonej przez Sąd; 4) przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 6) rozpoznanie sprawy wszczętej z niniejszej skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazali, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] toczy się postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium w części stanowiącej obecnie własność [...]. Pismem z 4 marca 2019 r. m.in. skarżący przedłożyli postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] listopada 2018 r. sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych: [...]. W tym samym piśmie m.in. skarżący równocześnie wnieśli o podjęcie postępowania, które było zawieszone od momentu wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z [...] czerwca 2004 r. w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania. Postanowienie spadkowe całościowo reguluje kwestie spadkowe po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej przy ul. Orlej 6, znane są strony postępowania, zaś w sprawie nie występują inne okoliczności tamujące procedowanie. Pod koniec maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] udzieliło m.in. skarżącym zgodę na wgląd w akta przedmiotowego postępowania. Po przejrzeniu akt sprawy [...] maja 2019 r. osoby te stwierdziły, że organ od początku 2019 r. nie poczynił nowych czynności merytorycznych w sprawie. Organ prowadzący postępowanie ograniczył się jedynie do wykonania działań czysto technicznych, tj.: założył od nowa teczkę z zebraną dokumentacją, przydzielił przedmiotowej sprawie nową sygnaturę postępowania, jak i wyznaczył nową osobę sprawozdawcy. Zatem od dnia przedłożenia postanowienia spadkowego upłynęło ponad półtora roku zaś organ nie udzielił stronom jakiejkolwiek odpowiedzi, jak i nie podjął dalszych czynności w sprawie. Równocześnie organ prowadzący postępowanie nie poinformował o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. 5 czerwca 2019 r. złożone zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismo ponaglające organ do podjęcia działań w sprawie. Pismo pozostawione zostało przez SKO bez rozpoznania. Organ nie podjął nawet żadnej korespondencji ze stronami mającej na celu wyjaśnienie charakteru oraz celu złożenia pisma ponaglającego, czy też niepodjęcia działań w sprawie. W piśmie z 9 września 2019 r. złożony został monit odnoszący się do złożonego ponaglenia. W piśmie z 28 października 2019 r. złożone zostało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie SKO w [...] z [...] stycznia 2021 r. organ zawiadomił, w trybie art. 10 kpa, o możliwości ustosunkowania się do materiału zgromadzonego w aktach sprawy. W piśmie z 16 lutego 2021 r. strony zajęły stanowisko w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej. Pismem z 10 marca 2021 r. SKO w [...] zwróciło się do Prezydenta [...] z żądaniem wskazania informacji, sprzedaż których lokali w budynku posadowionym na części dawnej nieruchomości hipotecznej została poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej, a które lokale sprzedano wyłącznie w formie aktu notarialnego. Pismem z 19 marca 2020 r. (które wpłynęło do organu 24 marca 2021 r.) Prezydent. [...] udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organu, przekazując żądane informacje. Nadto w piśmie z 5 maja 2021 r., które wpłynęło do organu 11 maja 2021 r. SKO w [...] pozyskało dane w postaci uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, zawierające dane dotyczące właścicieli sprzedanych lokali w budynku znajdującym się w części na dawnej nieruchomości hipotecznej. 11 maja 2021 r. SKO w [...] pozyskało kompletny materiał dowodowy w sprawie, który umożliwiał wydanie decyzji, co do istoty sprawy. Pismem z 13 września 2021 r. strony wezwały organ do usunięcia naruszania prawa. Skarżący powołując art. 35 § i art. 36 § 1 kpa wskazali, że przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy - niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji. Wobec tego wskazali, że w niniejszej sprawie SKO w [...] pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 kpa. Jednocześnie, z uwagi na okoliczności w jakich doszło do owej bezczynności, w tym mając na uwadze fakt, że organ administracji, który obowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, a także do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, w tak oczywisty sposób ignorował oraz ignoruje normy wynikające z art. 12, art. 35 § 1-3, art. 36 kpa, stwierdzili, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Taki stan rzeczy zachodzi ponad wszelką wątpliwość w niniejszej sprawie. Okoliczności takie jak: liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez organ, niewystarczające zasoby kadrowe nie wyłączają bezczynności organu administracji publicznej. Jak wynika z ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa kwestia organizacji pracy w organie administracji nie może mieć i nie ma wpływu na terminy załatwiania spraw administracyjnych przyjęte w przepisach procedury administracyjnej. Skarżący zauważyli, że w niniejszej sprawie brak działania organu jest ukierunkowany na maksymalne odłożenie w czasie momentu, w którym zostanie wydana decyzja kończąca postępowanie. Z uwagi na powyższe należy podjąć dodatkowe środki, które zmobilizują Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do zakończenia niniejszego postępowania. Tego rodzaju środkiem dyscyplinująco-represyjnym jest grzywna. Powinna być ona stosowana w szczególnie nagannych przypadkach wieloletniej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto wymierzona organowi administracji publicznej grzywna ma stanowić dlań karę za tenże szczególnie naganny przypadek zwłoki. Nie ulega więc wątpliwości, że wskazane powyżej okoliczności sprawy uzasadniają wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywny w wysokości określonej przez Sąd, adekwatnej do "ciężaru" naruszenia. Poza tym tego rodzaju rażące naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów procedury administracyjnej, odnoszących się do terminów załatwienia sprawy, wywołało u skarżących poczucie krzywdy oraz bezsilności. Ich sytuacja prawna jako następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznej pozostaje niejako w zawieszeniu, pomimo wykazania uregulowania postępowań spadkowych. Z powyższych względów uzasadniony jest również wniosek o przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty stanowiącej dziesięciokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Jak bowiem wskazał chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 11 maja 2016 r. sygn. akt ll SAB/Wr 7/16 w tym względzie Sąd miał na uwadze, że przyznana kwota ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Kwota ta, poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną, ma mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że omawiana instytucja jest wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustrację strony wywołane nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie, którego nie można określić mianem "rozsądny" (por. A. Piaseczny. Komentarz do ar. 12 ww. ustawy, LEX). Nie można również pominąć, że przyznanie sumy pieniężnej pełni także funkcję represyjno-prewencyjną, a tym samym służy wzmocnieniu instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowań. Celem zastosowania tego środka (poza funkcją kompensacyjną, o której mowa powyżej) jest zdyscyplinowanie organu do podjęcia realnych kroków ukierunkowanych na załatwienie sprawy. Także z powyższych względów zasadnym jest przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, co niewątpliwie zmobilizuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zakończenia tej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniosło, że decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Kolegium rozpoznało wniosek nieważnościowy i stwierdziło w części wydanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1951 r. z naruszeniem prawa, jednakże z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych odmówiło stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w tej części. W pozostałej części stwierdziło nieważność ww. orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do dnia wydania decyzji z [...] września 2021 r. nr [...] pozostawało w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej zwanej "ppsa". Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony. Poza sporem jest to, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek [...] z [...] października 2003 r. skierowany do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (data wpływu do tego organu: 11 listopada 2003 r.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1951 r. Wniosek ten Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przekazał według właściwości, w zakresie gruntu stanowiącego własność komunalną, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Kolegium otrzymało ów wniosek [...] grudnia 2003 r. Akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości SKO w [...] otrzymało 1 czerwca 2004 r. W okresie czerwiec 2004–styczeń 2019 r. postępowanie nadzorcze było zawieszone z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Kolegium, po otrzymaniu 13 września 2021 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zakończyło postępowanie nieważnościowe, w części dotyczącej gruntu Miasta [...], decyzją z [...] września 2021 r. nr [...]. Doręczenie tej decyzji pełnomocnikowi skarżących miało miejsce 30 września 2021 r. Oceniając natomiast stan bezczynności SKO w [...], licząc od daty otrzymania przez organ wniosku nieważnościowego (1 czerwca 2004 r.) do daty wydania przez Kolegium decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe (14 września 2021 r.) - z uwzględnieniem wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy wywołanego zawieszeniem postępowania nadzorczego (art. 103 kpa) oraz wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym wynikającego z ustawodawstwa dotyczącego COVID-19 w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. - Sąd uznał, że bezczynność organu nadzoru miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu przekroczenie przez Ministra maksymalnego terminu 2 miesięcy na załatwienie sprawy w postępowaniu nadzorczym miało charakter rażąco nadmierny, skoro organ, po podjęciu postępowania nadzorczego, rozpatrywał niniejszy wniosek nieważnościowy ponad 3 lata. Kolegium podejmowało ponadto w okresie pomiędzy zawieszeniem postępowania, a wydaniem decyzji, czynności procesowe: 1) pismem z 28 maja 2019 r. i 17 czerwca 2019 r. wystąpiło o wydanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomości, 2) skierowało do stron postępowania zawiadomienie z 25 stycznia 2021 r. o wszczęciu postępowania nieważnościowego i poinformowało ich o prawie do zajęcia stanowiska w sprawie, złożenia wyjaśnień, czy dowodów, 3) pismami z 10 marca 2021 r. i 29 marca 2021 r. wystąpiło o udzielenie informacji na temat trybu sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na spornym gruncie i o podanie numerów ksiąg wieczystych tych lokali oraz danych personalnych i adresowych dotyczących ich aktualnych właścicieli. Sąd zwraca uwagę, że organ nadzoru zaniechał podejmowania jakichkolwiek czynności wyjaśniających w sprawie w 2020 r. Poza tym z akt sprawy wynika, że SKO w [...] nie wykonywało obowiązków z art. 36 kpa. Te okoliczności dodatkowo wzmacniają argumentację przemawiającą za zakwalifikowaniem tak długo trwającej bezczynności Kolegium jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zwraca uwagę, że organ nadzoru procedował w sprawie o stwierdzenie nieważności, a więc w sprawie mającej węższy zakres kontroli, niż sprawa dekretowa tocząca się w postępowaniu zwyczajnym. Poza tym wydanie przez organ nadzoru decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe skutkowało tym, że brak było podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Z tych też względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (decyzji administracyjnej) na skutek wniosku nieważnościowego (pkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie w ocenie Sądu brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej i dlatego w tej części skargę Sąd oddalił. Trzeba wskazać, że orzeczenie przez Sąd w zakresie dodatkowych sankcji finansowych na podstawie art. 149 § 2 ppsa ma zmusić organ do podjęcia adekwatnego do okoliczności sprawy indywidualnego aktu administracyjnego, najczęściej do wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru, już dzień po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (14 września 2021 r.) i w dniu otrzymania skargi na bezczynność wydał decyzję, co do istoty sprawy (na czym zależało skarżącym) przez co niniejsza skarga osiągnęła swój zasadniczy cel. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie było podstaw do nałożenia na organ nadzoru ustawowych sankcji finansowych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa (pkt 1 wyroku), art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2 wyroku), art. 151 w zw. z art. 149 § 2 (pkt 3 wyroku) oraz na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach procesu (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).